Daniel JURJ – Expert achiziţii publice AEXA
Revista AEXA – februarie 2016
La data de 15 ianuarie 2016, pe site-ul Agenției Naționale Pentru Achiziții Publice[1] a fost publicat Proiectul Normelor metodologice de aplicare a Legii privind achiziţiile publice.
În Proiectul Normelor metodologice de aplicare a Legii privind achiziţiile publice, Planificarea achizițiilor publice este reglementată la Secțiunea 1 din Cap. II Planificarea și pregătirea realizării achiziției publice, după cum urmează:
„ART. 10. (1) Atribuirea unui contract de achiziții publică este rezultatul unui proces de achiziție publică ce se derulează în mai multe etape.
(2) Autoritatea contractantă are obligația de a se documenta și de a parcurge pentru fiecare proces de achiziție publică trei etape distincte:
-
a) etapa de planificare/pregătire;
-
b) etapa de organizare a competiției și atribuirea contractului;
-
c) etapa post atribuire contract, respectiv executarea și monitorizarea implementarii contractului.
ART. 11 (1) Etapa de planificare/pregătire a unui proces de achiziție publică aferent atribuirii contractelor/acordurilor cadru a căror valoare estimată este mai mare decât pragurile prevazute la art. 7 alin. (5) din lege, se inițiază prin documentarea nevoii identificate și se încheie cu aprobarea de către conducătorul autorității contractante/unității de achiziții centralizate a strategiei de contractare și a documentației de atribuire pentru procedura respectivă.
(2) Prin intermediul strategiei de contractare se documentează deciziile din etapa de planificare/pregătire a unei achiziții în legătură cu:
-
a) relația dintre obiectul, constrângerile asociate și complexitatea contractului și resursele disponibile la nivel de autoritate contractantă;
-
b) tipul de contract propus și modalitatea de îndeplinire a acestuia, mecanismele de plată în cadrul contractului, alocarea riscurilor în cadrul acestuia, stabilirea stimulentelor pentru un anume nivel al performanței și a penalităților pentru imposibilitatea obținerii beneficiilor anticipate de autoritate și criteriile de atribuire propuse;
-
c) criteriile de selecție propuse și caracteristicile pieței căreia se adresează achiziția, precum și orice alte elemente legate de obținerea de beneficii pentru autoritatea contractantă și/sau îndeplinirea obiectivelor comunicate la nivelul sectorului administrației publice în care activeaza autoritatea contractantă;
-
d) orice alte elemente relevante pentru indeplinirea necesității autorității contractante.
(3) Strategia de contractare este un document al fiecărei achiziții cu o valoare estimată peste pragul valoric stabilit la art. 7 alin. (5) din lege, inițiată de autoritatea contractantă și poate fi subiect de evaluare a ANAP, impreună cu documentația de atribuire în vederea inițierii procedurii de atribuire.
ART. 12 Etapa post atribuire contract a fiecărui proces de achiziție publică ce se finalizeaza prin contracte a căror valoare estimată este mai mare decât pragurile prevazute la art. 7 alin. (5) din lege se inițiază la momentul intrării în efectivitate a contractului și se finalizează prin documentarea la nivel de autoritate contractantă a performanței contractorului în cadrul contractului și documentarea lecțiilor învățate din procesul de achiziție derulat, inclusiv prin analiza beneficiilor autorității contractante, așa cum sunt acestea identificate în etapa de planificare/pregătire a procedurii în cadrul strategiei de contractare.
ART. 13 (1) Autoritatea contractantă are obligația de a realiza un proces de achiziție publică prin utilizarea uneia dintre urmatoarele abordări:
-
a) cu resursele profesionale necesare celor trei etape mai sus identificate existente la nivel de autoritate contractantă;
-
b) prin recurgerea la unități centralizate de achiziție inființate prin hotărâre de guvern;
-
c) prin recurgerea la un furnizor de servicii de achiziții care pregătește și administrează în întregime proceduri de achiziții publice în numele și în beneficiul autorității contractante.
(2) Totalitatea proceselor de achiziție publică planificate a fi lansate pentru competiție de o autoritate contractantă pe parcursul unui an financiar reprezintă strategia anuală de achiziție publică la nivelul autorității contractante.
(3) Planificarea strategiei anuale de achiziții publice se realizează in ultimul trimestru al anului anterior anului căruia îi corespunde portofoliul.
(4) Autoritatea contractantă utilizează ca date de intrare pentru strategia anuală de achiziții cel putin urmatoarele elemente:
-
a) nevoile identificate la nivel de autoritate contractantă ca fiind necesar a fi satisfacute ca rezultat al unui proces de achiziție, așa cum rezultă acestea din solicitările transmise de toate unitațile/departamentele din cadrul autorității contractante în prima zi a ultimului trimestru al anului anterior anului pentru care se realizează planificarea;
-
b) valoarea estimată a fiecarei nevoi, așa cum a fost aceasta inclusă în bugetul autorității contractante, acolo unde este aplicabil;
-
c) capacitatea profesională existentă la nivel de autoritate contractantă pentru derularea unui proces care sa asigure beneficiile anticipate;
-
d) resursele existente la nivel de autoritate contractantă și care pot fi alocate derulării achizițiilor.”
Din analiza textelor susmenționate rezultă următoarele concluzii:
-
Procesul de achiziție publică este structurat pe trei etape distincte:
-
a) etapa de planificare/pregătire;
-
b) etapa de organizare a competiției și atribuirea contractului;
-
c) etapa post atribuire contract, respectiv executarea și monitorizarea implementarii contractului.
-
Autoritatea contractantă are obligația de a elabora o strategie de contractare prin intermediul căreia se documentează deciziile din etapa de planificare/pregătire a unei achiziții.
III. Autoritatea contractantă are obligația de a realiza un proces de achiziție publică prin utilizarea uneia dintre urmatoarele abordări:
-
a) cu resursele profesionale necesare celor trei etape mai sus identificate existente la nivel de autoritate contractantă;
-
b) prin recurgerea la unități centralizate de achiziție inființate prin hotărâre de guvern;
-
c) prin recurgerea la un furnizor de servicii de achiziții care pregătește și administrează în întregime proceduri de achiziții publice în numele și în beneficiul autorității contractante.
De remarcat faptul că nu se prevede apelarea la specialiști externi pentru suplinirea lipsei resurselor la nivelul autorității contractante, ceea ce, în opinia noastră, în forma actuală a proiectului, obligă autoritatea contractantă ca, în cazul în care nu dispune de toate resursele profesionale, să recurgă la un furnizor de servicii de achiziții pentru pregătirea și administrarea în întregime a procedurii.
În ceea ce privește componenta de consultare a pieței, aceasta este reglementată la Secțiunea a 4- a Consultarea pieței, în următoarea formă:
„ART. 20 (1) În sensul prevederilor art. 138 din lege, autoritatea contractantă poate derula un proces de consultare a pieței, ca parte a procesului de achiziție publică, care se inițiază prin publicarea în SEAP a unui anunț privind consultarea, în cazul în care dorește achiziționarea unor produse/servicii/lucrări cu grad ridicat de complexitate tehnică, financiară sau contractuală, ori din domenii cu un rapid progres tehnologic.
(2) Anunțul prevăzut la alin. (1) trebuie să conțină cel puțin următoarele elemente:
-
a) denumirea autorității contractante și datele de contact;
-
b) adresa de internet unde sunt publicate informațiile cu privire la procesul de consultare a pieței;
-
c) descrierea necesităților obiective şi constrângerilor de natură tehnică, financiară și/sau contractuală ce caracterizează nevoia autorității contractante în raport cu care se organizează respectiva consultare;
-
d) aspectele supuse consultării;
-
e) termenul până la care se desfășoară procesul de consultare;
-
f) descrierea modalității de desfășurare a consultării, respectiv modul în care se va realiza interacțiunea cu operatorii economici ce răspund la invitația autorității contractante.
(3) Apectele supuse consultării vizează, fără a se limita la acestea, potențiale soluții tehnice, financiare sau contractuale pentru satisfacerea nevoii autorității contractante, precum și aspecte legate de strategia de contractare, inclusiv divizare pe loturi, posibilitatea solicitării de oferte alternative și altele asemenea.
ART. 21 (1) Experţi independenţi, autorităţi publice sau operatori economici, inclusiv organizații reprezentantive ale acestora interesați aduc la cunoștința autorității contractante observații/propuneri/comentarii cu privire la aspectele supuse consultării, utilizând formele și mijloacele de comunicare precizate de autoritatea contractantă în anunțul privind consultarea.
(2)Autoritatea contractantă poate decide ca observațiile/propunerile/comentariile să fie transmise numai prin mijloace electronice la o adresă dedicată.
(3)Autoritatea contractantă poate lua în considerare observațiile/propunerile/comentariile primite în cazul în care le consideră pertinente.
(4)Autoritatea contractantă poate organiza întâlniri cu persoanele/organizațiile prevăzute la alin. (1) în cadrul cărora se poartă discuții cu privire la observațiile/propunerile/comentariile pe care aceștia le-au transmis.
(5)Autoritatea contractantă are obligația de a publica în SEAP rezultatul procesului de consultare a pieței.”
Prin urmare, procesul de consultare a pieței, ca parte a procesului de achiziție publică se inițiază prin publicarea în SEAP a unui anunț privind consultarea, în cazul în care se dorește achiziționarea unor produse/servicii/lucrări cu grad ridicat de complexitate tehnică, financiară sau contractuală, ori din domenii cu un rapid progres tehnologic.
Un instrument util de lucru în sprijinul specialiștilor în achiziții îl reprezintă exemplele de bună practică și ghidurile în domeniul achizițiilor publice.
Un astfel de ghid este Ghidul orientativ pentru responsabilii cu achizițiile publice privind evitarea celor mai obișnuite erori în proiectele finanțate de fondurile structurale și de investiții europene[2].
Ghidul a fost elaborat sub supravegherea unui grup de lucru care reprezintă: Direcțiile Generale responsabile cu gestionarea fondurilor structurale și de investiții europene (ESI) din cadrul Comisiei Europene (și anume, Direcțiile Generale Politica Regională și Urbană, Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, Agricultură și Dezvoltare Rurală și Afaceri Maritime și Pescuit), Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri și Banca Europeană de Investiții.
Acesta este structurat pe ideea că, din punct de vedere practic, procedura de achiziții publice este defalcată în șase etape:
-
pregătire și planificare
-
publicare
-
depunerea ofertelor și selecția ofertanților
-
evaluarea ofertelor
-
atribuirea contractului
-
executarea contractului
Ghidul are două părți:
-
Ghidul orientativ structurat în jurul celor șase etape ale procesului de achiziții publice, de la planificare la executarea contractului, evidențiind chestiunile cărora trebuie să li se acorde o atenție mai mare și eventualele erori care trebuie evitate, împreună cu linkuri către un set de instrumente mai detaliat.
-
Setul de instrumente cu resurse suplimentare, care aprofundează teme specifice și oferă exemple de bune practici cu privire la ce trebuie făcut și ce nu trebuie făcut în toate etapele procesului de achiziții publice.
Ghidul oferă indicații responsabilului cu achizițiile publice cu privire la fiecare etapă a procesului, inclusiv cu privire la etapa importantă de planificare, evidențiind pe tot parcursul aspectele care dau naștere în mod obișnuit la erori și modul de evitare a acestora.
La sfârșitul fiecărei secțiuni, o listă indică erorile cele mai obișnuite și oferă câteva exemple.
Ori de câte ori sunt disponibile resurse suplimentare, prin intermediul setului de instrumente sau al altor documente utile disponibile pe internet, se furnizează un link.
Ghidul vizează contractele finanțate de UE pentru achiziția de lucrări, bunuri și servicii, astfel cum este prevăzut în Directiva 2004/18/CE.
Directiva, pragurile aplicabile și comunicările interpretative privind teme specifice (cum ar fi „Contracte-cadru și achiziții publice cu valoare mai mică decât pragurile”) sunt disponibile pe site-ul UE – a se vedea Setul de instrumente 10.
În cadrul ghidului sunt utilizate următoarele simboluri care identifică domeniile critice:
-
Atenție! Acest simbol subliniază o etapă în care se produc erorile cele mai grave și frecvente.
-
Alertă! Acest simbol evidențiază un domeniu de risc care trebuie luat în considerare pentru a da dovadă de economie, eficiență și eficacitate în procesul de achiziții publice.
-
Ajutor! În această parte se furnizează resurse suplimentare prin intermediul setului de instrumente sau al linkurilor către alte documente.
În ceea ce privește etapa de pregătire și planificare, potrivit ghidului, scopul acestei etape este de a elabora un proces solid pentru executarea lucrărilor și serviciilor și furnizarea bunurilor solicitate.
Recomandările pentru aceasta etapă sunt următoarele:
,, Planificarea este crucială. Dacă Autoritatea Contractantă înțelege greșit această parte a procesului, este foarte posibil să urmeze erori și probleme. Multe erori pot fi puse pe seama planificării neadecvate. În această etapă, se recomandă să se elaboreze modele standard pentru comunicarea cu ofertanții, să se înregistreze deciziile esențiale (și anume, să se înregistreze informațiile cunoscute la acest stadiu, opțiunile disponibile și justificarea opțiunii preferate) și să se instituie norme privind planificarea, desfășurarea și controlul procedurilor de achiziții publice.
Această primă etapă a procedurii este critică și va influența întreaga activitate viitoare privind contractul.
Dacă această parte a licitației este realizată în mod corect, atunci restul licitației ar trebui să se desfășoare fără nicio dificultate, dar este adevărată și situația inversă.
Adeseori se întâmplă ca autoritatea contractantă (AC) să subestimeze etapa de planificare a procesului sau să nu o efectueze deloc.
Este probabil ca autoritățile de management și auditorii să examineze această etapă mai în amănunt pentru a se asigura că granturile au fost cheltuite adecvat și că AC si-a indeplinit responsabilitățile sale în mod competent.
În funcție de dimensiunea și complexitatea contractului, această etapă a procesului ar putea să dureze câteva luni înainte ca anunțul de participare să fie gata pentru publicare.
O planificare bună ar trebui să reducă la minimum riscul de a avea nevoie de modificări și variații ale contractului.
Cele mai mari (și posibil cele mai costisitoare) și frecvente erori privind contractele sunt cauzate de o planificare neadecvată.
Trebuie să se ia în considerare realizarea unui studiu de fezabilitate, o etapă de selecție/definire a domeniului de aplicare, organizarea de consultări publice și sensibilizarea publicului cu privire privire la planurile sau programele publice de mare amploare.
A se vedea, de asemenea, Setul de instrumente 10.”
Consultarea pieței, ca etapă a pregătirii și planificării achiziției este utilă pentru ca achizitorii să înțeleagă piața atunci când, într-o procedură de achiziții publice:
-
stabilesc ce anume să cumpere,
-
estimează costurile,
-
elaborează criteriile de selecție și de atribuire.
Conform ghidului, consultarea pieței se efectuează pe două direcții:
-
studii de piață și
-
consultarea clienților/utilizatorilor și a altor părți interesate.
Consultarea pieței este considerată la fel de importantă ca și consultarea clienților/utilizatorilor și a altor părți interesate și se arată că ambele tipuri de consultări ar trebui efectuate împreună.
În cele ce urmează redăm prezentarea celor două tipuri de consultări ale pieței:
-
STUDII DE PIAȚĂ
„Studiile de piață pot furniza informații privind disponibilitatea produselor sau a serviciilor care satisfac cerințele AC, permițând să fie determinată cea mai adecvată abordare privind achiziția.
Un dialog cu piața înainte de începerea procesului de achiziție poate contribui la identificarea unor soluții inovatoare sau a unor produse sau servicii noi de care autoritatea publică s-ar putea să nu aibă cunoștință.
Dialogul poate, de asemenea, să ajute piața să îndeplinească criteriile care vor fi aplicate în procesul de achiziție, prin furnizarea de informații despre cerințele preconizate ale autorității publice.
Cu toate acestea, piața trebuie abordată într-o modalitate care asigură respectarea principiilor transparenței și tratamentului egal, evitându-se dezvăluirea de informații privilegiate și/sau a pozițiilor privilegiate pe piață.
În cazul în care un candidat sau ofertant sau o întreprindere afiliată unui candidat sau ofertant a consiliat AC sau a fost implicat(ă) în elaborarea procedurii de achiziții publice, AC trebuie să ia măsuri adecvate pentru a se asigura că nu este denaturată competiția prin participarea respectivului candidat sau ofertant, în scopul evitării excluderii sale din procedura de licitație (a se vedea cauzele conexate C-21/03 și C-34/03, Fabricom).
Achiziția înainte de comercializare (PCP)[3] și procedura dialogului competițiv, introduse în temeiul Directivei 2004/18/CE, oferă oportunități mai bune pentru ca autoritățile publice să participe la dialogul cu piața.
-
Bunele practici arată că efectuarea unui studiu de piață cu 6-12 luni înainte de publicărea anunțului de participare (AP) poate să fie extrem de utilă.
-
A se vedea linkul către pagina de internet privind achizițiile inovatoare a Agendei digitale pentru Europa (ADE): Setul de instrumente 10
-
A se vedea linkul către site-ul platformei PPI: Setul de instrumente 10”
-
IMPLICAREA PRINCIPALELOR PĂRȚI INTERESATE