Achizitiile publice si dreptul penal

Avocat Florin IRIMIA

Articol publicat in Revista de Achizitii pulbice

Latura penala a procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica a fost si ramane foarte putin explorata de catre doctrina juridica. De obicei, in acest domeniu, se vorbeste numai de infractiunile cele mai des intalnite, cum ar fi darea si luarea de mita sau de primirea de foloase necuvenite, infractiuni prevazute de art. 254, 255 si 256 din Codul penal roman.

Inexistenta unor statistici precise privind infractiunile realizate in materie de achizitii publice, absenta unor reglementari specifice domeniului economic si financiar in codul penal, nepublicarea hotararilor judecatoresti sau lipsa de specializare a magistratilor sunt unele dintre motivele inexistentei unui drept penal direct aplicabil achizitiilor publice. De asemenea, formarea relativ lenta a unui contencios penal al achizitiilor publice, ca si dificultatea de a urmari evolutia reglementarilor specifice acestui domeniu, explica de ce nu s-a realizat inca o analiza aprofundata a legaturii dintre dreptul penal si achizitiile publice.

Interventia organelor de cercetare si urmarire penala in procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice exista insa si ea corespunde unor disfunctionalitati importante in raportul dintre «banul public» si dreptul contractelor, precum  si unei realitati sociale dominate de cultul banilor.

Fenomenul de «penalizare» (influenta a dreptului penal) a achizitiilor publice corespunde deci unei realitati sociale si juridice care nu poate fi ignorata. Atunci cand nu putem ignora un lucru, este preferabil sa-l intelegem cat mai bine. Prin urmare, se cuvine sa conturam, cat mai precis posibil, aceasta tendinta a dreptului penal de a interveni in materia achizitiilor publice.

Notiunea de «penalizare», evolutiva si polimorfa, acopera realitati diferite si priveste atat acte comise in mod voluntar, intentionat sau fraudulos, cat si acte comise din neglijenta sau imprudenta.

Infractiunile comise in materie de achizitii publice nu se refera numai la procedurile de atribuire a contractelor finantate din banii publici, ci si la executarea acestor contracte.

Pe langa principiile de transparenta, concurenta si neutralitate aplicabile in procedurile de atribuire, trebuie sa fie respectat si principiul prudentei in executarea propriu-zisa a achizitiei publice. Spre exemplu, acest principiu de prudenta trebuie sa determine atat antreprenorul cat si beneficiarul unei lucrari sa fie in mod special atenti in ceea ce priveste respectarea regulilor de securitate si igiena pe santier. In caz contrar, acestia se pot face vinovati de comiterea unor infractiuni din culpa (accidente de munca, de exemplu).

Desi tendinta de penalizare pentru infractiunile comise din culpa se distinge de cea legata de infractiunile de coruptie (comise cu vinovatie) presiunea penala cauzata de consecintele nerespectarii obligatiilor de securitate si prudenta poate fi la fel de mare, cu atat mai mult cu cat aceste consecinte pot fi mai vizibile decat in cazul infractiunilor de coruptie.

Astfel cum am precizat in primele randuri ale acestei analize, antingerile voluntare, intentionate, aduse regulilor aplicabile in materie de achizitii publice, sunt analizate in general din perspectiva infractiunilor de coruptie cel mai des intalnite: darea si luarea de mita, primirea de foloase necuvenite.

Alaturi de aceste infractiuni pot aparea insa si altele, la fel de grave, cum ar fi: abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor si contra intereselor publice, neglijenta in serviciu, conflictul de interese, traficul de influenta, falsul in inscrisuri oficiale sau sub semnatura privata, falsul intelectual, uzul de fals.

Avand in vedere dificultatea calificarii juridice a tendintei de penalizare a domeniului achizitiilor publice, se cuvine sa raspundem la urmatoarea intrebare: care este rolul pe care il joaca penalizarea si care este impactul sau asupra evolutiei dreptului achizitiilor publice si a dreptului administrativ, in general?

Pentru a formula un raspuns cat mai exact acestei intrebari, este indispensabil sa descriem dificultatile si provocarile pe care le intampina judecatorul penal in materie de incalcare a regulilor specifice de atribuire si executare a contractelor de achizitie publica. De asemenea, trebuie relevat rolul de catalizator pe care il joaca penalizarea in acest domeniu.  Analiza diferitelor tipuri de infractiuni legate de achizitiile publice arata ca nu exista un arsenal represiv propriu acestui domeniu. Doar sanctionarea severa a infractiunii de primire de foloase necuvenite, specifica achizitiilor efectuate din fonduri publice, joaca un rol preventiv impotriva practicilor de coruptie.

Punerea in practica a mijloacele represive, mai mult sau mai putin specifice, impune cunoasterea aprofundata a legislatiei achizitiilor publice dar si a mijloacelor si metodelor de lucru ale profesionistilor care incearca sa actioneze in «zone» mai putin controlate sau in cele unde accesul «profanilor» este mai dificil.

Pentru a sesiza mai bine atingerile aduse libertatii si egalitatii participantilor la procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice, judecatorii au nevoie de mai multa libertate de apreciere si de puteri mai putin restranse decat cele actuale.

Obiectivul este de a se gasi un echilibru intre eficacitatea si legalitatea procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice, echilibru  in baza carui autoritatile contractante vor putea sa garanteze o cat mai buna functionare a concurentei.  Credibilitatea represiunii depinde nemijlocit de gradul de autonomie de care dispune magistratul in analiza problemelor de drept administrativ si in cautarea elementelor constitutive ale infractiunilor.

Eforturile judecatorului penal sunt cu atat mai dificile cu cat infractiunile comise in materie de achizitii publice au un caracter foarte tehnic, avand in vedere legislatia foarte complexa.

Diversitatea actiunilor frauduloase are ca punct de plecare o slaba definire a nevoilor care conduce autoritatea contractanta la unele decizii mult prea subiective. Judecatorul va trebui astfel sa transeze intre existenta sau inexistenta unei infractiuni de coruptie, bazandu-se pe analiza nevoilor autoritatii contractante: cu cat nevoile sunt exprimate mai riguros, cu atat vor fi mai putine riscuri sa existe fapte de favorizare a anumitor participanti la procedura de atribuire. Precizia in fixarea nevoilor contribuie de asemenea esential la asigurarea ulterioara a bunei executari a contractului de achizitie publica.

Campul de aplicare a represiunii este de asemenea destul de larg, calitatea persoanelor susceptibile sa aduca atingere regulilor specifice achizitiilor publice fiind foarte diversa. Astfel, represiunea penala nu vizeaza doar autorul sau coautorul infractiunii, dar si toate persoanele care, intr-un mod sau altul (complicitate, tainuire), au comis fapte de coruptie.

Sanctionarea nerespectarii obligatiilor de impartialitate, de probitate si de prudenta are, de altfel, un caracter specific in masura in care nu priveste decat anumiti participanti la procedurile de achizitii publice. In practica, sanctiunile aplicate se refera in general la persoanele fizice susceptibile sa intervina in astfel de proceduri. O schimbare legislativa ar fi astfel necesara in scopul atragerii in fata organelor penale a autoritatilor contractante sau operatorilor economici in calitate de persoane juridice, iar nu numai a conducatorilor acestora.

Penalizarea dreptului achizitiilor publice poate fi privita ca o interventie a judecatorului penal in administratia publica, ca o judecata de valoare asupra comportamentului celor implicati in achizitiile publice.

Intr-adevar, chiar daca autoritatea contractanta se afla in prima linie, ofertantul afectat de comiterea unor fraude nu cauta intotdeauna sa obtina condamnarea persoanei responsabile pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

Acesta doreste doar sa stie cine este vinovatul si cum a avut loc frauda. Pentru a raspunde acestor intrabari, magistratul trebuie sa aprecieze in mod concret si detaliat fazele diferite ale procesului decizional, contextul actului fraudulos precum si perimetrul de actiune a autorului infractiunii.

Penalizarea dreptului achizitiilor publice pune fata in fata doua realitati care se ignorau reciproc pana acum: justitia penala si achizitiile publice. In acest moment, cei implicati in derularea procedurilor de achizitie publica se tem ca organele de cercetare si urmarire penala sa nu se indeparteze, in aprecierea eventualelor incalcari are regulilor aplicabile in acest domeniu, de la regulile deja cunoscute in materie de achizitii publice.

Astfel, puterea judecatorului penal de a se pronunta, in locul specialistilor, asupra legalitatii procedurilor de achizitie publica, creeaza un sentiment de nesiguranta. In aceasta situatie, ne putem intreba: este represiunea penala adaptata achizitiilor publice, de vreme ce nu judecatorul penal este cel mai in masura sa aprecieze incalcarea egalitatii participantilor la procedurile de atribuire?

Penalizarea domeniului achizitiilor publice este tributara informatiilor care ajung la cunostinta organelor de urmarire penala. Majoritatea actelor frauduloase legate de infractiunile intalnite in aceasta materie sunt prin definitie consensuale si motivate de un interes mutual. Pe cale de consecinta, organele penale intampina dificultati majore in culegerea de informatii fiabile referitoare la aceste infractiuni.

Infractiunile specifice pot fi astfel descoperite mai degraba de catre organisme specializate cum ar fi Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, Unitatea pentru Coordonarea si Verificarea Achizitiilor Publice, etc., organisme care pot sesiza organele penale abilitate.

Achizitiile publice reprezinta o materie pluridisciplinara care se situeaza la intersectia mai multor domenii: economic, tehnic, juridic. Controalele jurisdictionale care sunt efectuate in aceasta materie trebuie astfel sa acopere toate dimensiunile si implicatiile achizitiilor publice: sanctiunile administrative si financiare (cum ar fi cele aplicate de Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice) sunt destinate institutiilor publice, in timp ce sanctiunile penale lovesc in persoana care se afla la originea actelor infractionale. Scopul care trebuie astfel atins consta in garantarea unei securitati juridice optimale, in masura in care numeroasele controale efectuate micsoreaza posibilitatea infractorilor de a ramane nesanctionati.

In schimb, pluralitatea controalelor provoaca un sentiment de insecuritate juridica in randul profesionistilor care nu mai stiu cum sa se miste in spatiile de libertate restranse acordate de lege. Prin urmare, se cuvine oare sa fie stopata tendinta de penalizare a achizitiilor publice care se afla la originea insecuritatii juridice resimtite de profesionisti?

Raspunsul nostru este mai degraba negativ deoarece controlul exercitat de catre judecatorul penal are o actiune curativa, un rol de catalizator al procedurilor de achizitie publica. Astfel, simpla amenintare a sanctiunilor penale are menirea sa-i descurajeze pe cei care ar fi tentati sa incalce legea.

Penalizarea achizitiilor publice are ca principal efect pozitiv nu sanctiunea pe care o antreneaza, ci mai degraba strategia de prevenire a comportamentelor frauduloase. Penalizarea insoteste si incurajeaza implementarea unor reguli si mecanisme care aduc un plus de transparenta si de eficacitate procedurilor de achizitie publica, ceea ce conduce in mod inerent la modernizarea functionarii autoritatilor contractante si, in general, la «educarea» tuturor celor implicati in domeniul achizitiilor publice.

]]>