Condiții restrictive impuse subcontractanților

Ecaterina Milica Dobrotă- vicepreședinte AEXA

 

În scopul reducerii riscul de neexecutare a contractului, uneori, autoritățile contractante includ în documentația de atribuire condiții ce se dovedesc, în fapt, a fi restrictive, cum ar fi limitarea subcontractării.

O modalitate de îngrădire constă în impunerea unei cote în subcontractare.

Deși legislația în domeniu nu conține nicio dispoziție privind dreptul autorității contractante de a impune un procent în subcontractare, o astfel de conduită poate fi acceptată doar dacă „nu împiedică interdicția sau restricționarea referitoare la utilizarea subcontractării pentru executarea părților esențiale ale unui contract, în special în cazul în care autoritatea contractantă nu a putut verifica abilitățile tehnice și economice ale subcontractanților, atunci când a examinat ofertele și a selectat oferta cea mai avantajoasă.”[1]

Pe de altă parte, dacă nu există nicio restricție în subcontractare, ofertantul are dreptul de a opta pentru executarea oricărei părți din contract prin intermediul unei terțe persoane[2] (subcontractantul poate interveni pentru 99,99% până la 0,01 din contract ?!, ofertantul rezervându-și pentru sine restul, de la 0,01 până la 99,99% ?!).

Referitor la părțile ce pot fi executate de un ofertant și de subcontractant, un răspuns găsim în Hotărârea CJUE -Cauza C-305/08[3]: “[…] normele comunitare nu impun ca persoana care încheie un contract cu o autoritate contractantă să fie în măsură să realizeze prestația convenită direct cu propriile resurse pentru a putea fi calificată drept executant de lucrări, și anume drept operator economic; este suficient ca aceasta să fie aptă să asigure realizarea prestației în cauză, furnizând garanțiile necesare în acest scop.”

Soluția dată de CJUE ar putea fi interpretată în sensul subcontractării executării efective a contractului, cum ar fi realizarea tuturor lucrărilor, ofertantul acționând doar ca un bun manager/antreprenor, care să gestioneze ducerea la îndeplinire a contractului, furnizând garanțiile necesare.

O altă variantă, prin care s-a limitat dreptul ofertantului de a subcontracta, a constat în impunerea încheierii unui acord de parteneriat cu entitățile ale căror capacități tehnice și profesionale le menționează ofertantul sau de a înființa împreună cu acestea o societate în nume colectiv și de a include în acordul de parteneriat o clauză potrivit căreia ofertantul și celelalte entități ar fi individual și solidar răspunzătoare de executarea contractului, independent de partea din contract pe care ofertantul intenționează să o subcontracteze.

Problematica expusă se regăsește într-o cauză recentă, având ca obiect o cerere de decizie preliminară, soluționată de CJUE în 4 iunie 2015, C‑234/14 Ostas celtnieks SIA împotriva Talsu novada pašvaldība, Iepirkumu uzraudzības birojs.

Talsu novada pašvaldība (autoritatea administrativă letonă din regiunea Talsi, denumită în continuare „autoritatea”) a inițiat procedura de cerere de ofertă pentru atribuirea unui contract de îmbunătățire a infrastructurii rutiere.

În caietul de sarcini, aprobat de autoritate în noiembrie 2011, la punctul 9.5 s-a prevăzut, printre altele, că, în situația în care un ofertant ar menționa capacitățile altor entități, acesta ar trebui, înainte de semnarea contractului, să încheie un acord de parteneriat cu aceste entități sau să înființeze o societate în nume colectiv. Acordul de parteneriat ar trebui, printre altele, să prevadă răspunderea individuală și solidară a ofertantului și a celorlalte entități.

Ostas a contestat la Oficiul de Supraveghere a Contractelor de Achiziții Publice (denumit în continuare „oficiul”) legalitatea mai multor condiții din caietul de sarcini, precum și cea de mai sus, de la pct. 9.5.

Prin decizia din februarie 2012, oficiul a respins obiecțiile Ostas în legătură și cu cele referitoare la pct. 9.5 din caietul de sarcini. Oficiul a reținut că, prin intermediul acestui punct, autoritatea contractantă a stabilit, de fapt, modalitatea în care adjudecatarul putea dovedi autorității contractante că va dispune de mijloacele necesare pe toată durata executării contractului.

Contestatorul a sesizat Administratīvā rajona tiesa (tribunalul administrativ regional, denumit în continuare “tribunal”) cu o acțiune în constatarea nelegalității parțiale a deciziei oficiului, cu privire la mai multe puncte și în special cu privire la pct. 9.5 din caietul de sarcini.

În mai 2013, tribunalul a stabilit că pct. 9.5 din caietul de sarcini era parțial nelegal.

Potrivit acestei instanțe, nu reiese nici din Legea letonă privind achizițiile publice, nici din Directiva 2004/18, că autoritatea contractantă poate impune unui ofertant o obligație de a și asuma un angajament de a încheia un acord de parteneriat cu alte entități ale căror capacități le menționează și că îi poate cere acestuia să încheie un astfel de contract sau să înființeze împreună cu entitățile respective o societate în nume colectiv.

Administratīvā rajona tiesa a precizat că un operator economic poate recurge la capacitățile altor entități, indiferent de natura juridică a relațiilor dintre acesta și respectivele entități.

Împotriva acestei decizii autoritatea și oficiul au declarat recursuri la instanța de trimitere, susținând că pct. 9.5 din caietul de sarcini este justificat în scopul reducerii riscului de neexecutare a contractului, întrucât, în lipsa unei obligații de a încheia un contract, autoritatea contractantă nu are posibilitatea să verifice că executarea contractului se va face în conformitate cu oferta depusă și că operatorii economici ale căror capacități sunt menționate de adjudecatar nu își vor retracta angajamentele.

Ținând cont de hotărârile anterioare ale CJUE, în ceea ce privește utilizarea capacităților altor entități în executarea contractului, instanța de trimitere a atras atenția asupra obligației autorității de  a verifica acestor capacități ale întreprinderilor subcontractante.

Totuși, instanța a apreciat că nu este clar lămurit aspectul dacă autoritatea contractantă poate decide că singurele proceduri autorizate pentru procurarea de capacități suplimentare constau în organizarea într-un anumit tip de societate sau în încheierea unui acord de parteneriat ori, dimpotrivă, dacă ofertantul este liber să aleagă în ce mod va cumula capacitățile altor entități.

În aceste împrejurări, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Dispozițiile Directivei 2004/18 trebuie interpretate în sensul că nu se opun introducerii în caietul de sarcini, în scopul reducerii riscului de neexecutare a contractului, a cerinței conform căreia, în cazul în care contractul este atribuit unui ofertant care menționează capacitățile altor operatori economici, respectivul ofertant este obligat să încheie, anterior atribuirii contractului, un acord de parteneriat cu respectivii operatori economici (care va cuprinde aspectele concrete stipulate în caietul de sarcini) sau să înființeze o societate în nume colectiv împreună cu aceștia?”

Prin întrebarea adresată Curții s-a urmărit a se stabili dacă art. 47 alin. (2) din Directiva 2004/18 (referitor la capacitatea economică și financiară a operatorilor economici care participă la o procedură de atribuire) și art. 48 alin. (3) (referitor la capacitățile tehnice și profesionale ale acestor operatori) se opun unei clauze dintr‑un caiet de sarcini care impune unui ofertant, ce menționează capacitățile altor entități, obligația de a încheia cu acestea un acord de parteneriat sau de a înființa împreună cu ele o societate în nume colectiv anterior atribuirii contractului.

În formularea unui răspuns, Curtea a interpretat art. 47 alin. (2) și art. 48 alin. (3) în sensul că acelui ofertant, care se prevalează de capacitățile subcontractanților, îi revin obligațiile de a dovedi autorității contractante că va dispune de toate mijloacele necesare pentru executarea contractului, precum și de a încheia cu aceste entități un acord de parteneriat sau de a înființa o societate în nume colectiv anterior atribuirii contractului. Indisolubil, aceste îndatoriri ale ofertantului nu trebuie disociate în mod artificial.

În virtutea dispozițiilor art. 44 alin. (1) din Directivă, autoritatea contractantă trebuie să efectueze verificarea capacității ofertantului în special pentru a se asigura că aceasta va putea utiliza efectiv mijloacele de orice natură de care se prevalează în perioada acoperită de contract[4]. Prin această verificare Directiva nu permite nici să se excludă a priori anumite mijloace de probă, nici să se prezume că ofertantul dispune de mijloacele necesare pentru executarea contractului.

Astfel, deși art. 47 alin. (2) și art. 48 alin. (3) precizează că, „de exemplu”, prezentarea angajamentului altor entități de a pune la dispoziția ofertantului mijloacele necesare constituie un mijloc de probă acceptabil, aceste dispoziții nu exclud în niciun mod alte mijloace de probă.

Prin obligația pe care o impune unui ofertant de a încheia un acord de parteneriat cu entitățile a căror capacitate o menționează sau de a înființa împreună cu acestea o societate anterior atribuirii contractului, pct. 9.5 din caietul de sarcini îi lasă acestuia doar o singură modalitate de a dovedi că dispune de mijloacele altor entități. Ceea ce este contrar dispozițiilor Directivei care prevăd, cu titlu de exemplu, angajamentul ca mijloc probant de dovedire a dispunerii de capacitățile altor entități.

Or, prin obligația impusă la pct. 9.5 din caietul de sarcini, se interzice ofertantului să prezinte un astfel de angajament, fiind acceptate doar acordul de parteneriat și dovada înființării unei societăți. O astfel de interdicție constituie o încălcare a principiului proporționalității, depășind obiectivul general de a garanta executarea contractului. Totodată s-a limitat în mod substanțial și nejustificat dreptul unui ofertant de a apela la capacitățile acestor entități și, în consecință, participarea cât mai largă posibil a ofertanților la procedură, deși interesul Uniunii Europene în materia libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor impune ca deschiderea unei cereri de ofertă spre concurență să fie cât mai extinsă posibil.

Mai mult decât atât, obligațiile ofertantului de a încheia un astfel de acord de parteneriat cu entitățile ale căror capacități tehnice și profesionale le menționează sau de a înființa împreună cu acestea o societate în nume colectiv și de a include în acordul de parteneriat o clauză potrivit căreia ofertantul și celelalte entități ar fi individual și solidar răspunzătoare de executarea contractului, independent de partea din contract pe care ofertantul intenționează să o subcontracteze, au în mod clar un efect disuasiv asupra acestei forme de cooperare economică.

Curtea a pus la îndoială eficacitatea măsurii pentru a atinge obiectivul de a garanta executarea contractului, întrucât este dificil de imaginat că o întreprindere la ale cărei capacități tehnice și profesionale se apelează ar accepta o răspundere financiară solidară, chiar dacă i‑ar fi subcontractată numai o parte minimă din contract.

De asemenea, Curtea a atras atenția asupra faptului că pct. 9.5 din caietul de sarcini aduce atingere, de exemplu, dreptului unui ofertant de a subcontracta, în conformitate cu art. 25 din Directiva 2004/18, o parte a prestației în cauză, limitând accesul întreprinderilor mici și mijlocii la achizițiile publice.

Autoritatea contractantă ar fi avut dreptul de a impune o anumită formă juridică grupului de operatori economici executanți, dar numai în cazul în care i s‑a atribuit acestui grup contractul, în măsura în care această transformare este necesară în scopul bunei executări a contractului (art. 4 alin.(2) din Directiva 2004/18).

Prevederea finală din art. 4 alin. (2), referitoare la forma juridică de constituire a  grupului de operatori economici „în măsura în care această transformare este necesară în scopul bunei executări a contractului”, constituie, în opinia Curții, o cerință excepțională care este impusă numai dacă se dovedește în mod obiectiv necesară și cu respectarea principiului proporționalității. Dar niciunul dintre aceste elemente nu a fost invocat în speță.

Deși autoritățile contractante pot impune în anumite cazuri o anumită formă juridică după atribuirea contractului unui grup de operatori economici, acestea nu pot obliga formarea unui astfel de grup de către un ofertant și subcontractanții la care acesta apelează, întrucât Directiva 2004/18 lasă la alegerea ofertantului fie să subcontracteze o parte din contract unor terți (art. 25), fie să se asocieze cu alte entități într‑un grup de operatori economici și să depună împreună o ofertă pentru un anumit contract – art. 4 alin. (2)[5]  din Directivă.

Or, pct. 9.5 din caietul de sarcini leagă aceste două posibilități care sunt în mod clar distincte și cel puțin, în opinia guvernului leton, ar obliga un ofertant care recurge la subcontractanți să transforme acest mod de cooperare într‑un grup de operatori economici.

Deși art.47 alin. (2) și art. 48 alin. (3) din Directiva 2004/18 dau dreptul unui ofertant să aleagă modul de cooperare cu alte entități pentru a îndeplini cerințele de capacitate economică și financiară în cauză, pct. 9.5 lipsește de orice efect util aceste două articole și aplică în mod inadecvat dispozițiile art.4 alin. (2) din directivă.

Având în vedere cele de mai sus, ca răspuns la întrebarea preliminară adresată, Curtea a concluzionat: „Art.47 alin. (2) și art. 48 alin. (3) din Directiva 2004/18 trebuie interpretate în sensul că se opun unei condiții dintr‑un caiet de sarcini care impune unui ofertant care menționează capacitățile altor entități obligația de a încheia cu acestea un acord de parteneriat sau de a înființa împreună cu ele o societate în nume colectiv anterior atribuirii contractului.

[1] C-314/01 Siemens AG şi ARGE Telekom;

[2] art. 45 alin. (1) din OUG nr.34/2006;

[3] C-305/08 Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) împotriva Regione Marche;

[4] Hotărârea Holst Italia – C‑176/98, punctul 28.

[5] art.4 alin. (2) din Directiva 2004/18 -“[…] Pentru depunerea unei oferte sau a unei cereri de participare, autorităţile contractante nu pot impune ca grupurile de operatori economici să aibă o anumită formă juridică, dar grupul selectat poate fi constrâns să dobândească o anumită formă juridică în cazul în care i s-a atribuit contractul, în măsura în care această transformare este necesară în scopul bunei executări a contractului.”

]]>

Jurisprudenta Curtea Europeana de Justitie

Cazul C-368/10 a avut ca obiect o acţiune în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, formulată de Comisia Europeană împotriva Regatului Țărilor de Jos, în temeiul articolului 258 TFUE. Comisia a solicitat Curţii să constate că Regatul Țărilor de Jos nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatele (6) și (8), articolului 2, articolului 44 alineatul (2) și articolului 48 alineatele (1) și (2), precum și articolului 53 alineatul (1), din Directiva 18/2004/CE … Jurisprudenta Curtea Europeana de Justitie.]]>

Conferința internațională 2014 – Reforma legislației europene a achizițiilor publice – implicații legale, teoretice și practice

Societatea Civilă de Avocați Ceparu și Irimia anunță a II-a ediție a Conferinței Internaționale – Reforma legislației europene a achizițiilor publice – implicații legale, teoretice și practice, eveniment prin care se intenționează continuarea dezbaterilor inițiate de Societatea Civilă de Avocați Ceparu și Irimia cu privire la modificările aduse de directivele europene privind achizițiile publice și concesiunile.

Astfel, în data de 15 mai 2014 la Hotel Novotel  București, împreună cu o serie de invitați de prestigiu din țară și din străinătate, vom analiza noua legislație europeană privind atribuirea contractelor de achiziție publică și concesiune, transpunerea și impactul viitoarelor modificări asupra normelor interne și practicii naționale în domeniul achizițiilor publice.

La conferință sunt invitați să participe, în calitate de lectori, reprezentanți ai Comisiei Europene, ai Ministerului Fondurilor Europene, ai Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, ai Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, avocați din cadrul Societății de Avocați Ceparu și Irimia și consultanți de renume în domeniul achizițiilor publice. Subiectele dezbătute din perspectivă practică în cadrul conferinței privesc: Specificul noilor reguli: flexibilitate, legalitate, responsabilitate, Rolul jurisprudenței europene în perfecționarea legislației achizițiilor publice, Imperfecțiunile noului cadru legislativ, Transpunerea conformă a directivelor și adaptarea la specificul național, Interpretarea judiciară unitară, și Aplicarea corespunzătoare a noilor reguli. Evenimentul se adresează reprezentanților autorităților contractante și operatorilor economici participanți la procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică.

Societatea Civilă de Avocați Ceparu și Irimia vă invită să participați activ la prezentările și dezbaterile ce vor avea loc în data de 15 mai 2014, între orele 8.30 și 18.00. Pentru informații suplimentare legate de aceasta conferință și pentru confirmări de participare, vă stăm la dispoziție la adresa de e-mail office@ceparu-irimia.ro și pe pagina de internet www.avocat-achizitii.com până la data de 10.05.2014 (intrarea este gratuită, în limita locurilor disponibile). Confirmarea participării trebuie să conțină numele, calitatea persoanelor desemnate și denumirea entității reprezentate.

]]>

Din jurisprudenţa CJUE – Cazul Concordia

Expert achizitii publice Gelu CAZAN

Criteriile de atribuire sau, mai degrabă, alegerea factorilor de evaluare în contextul utilizării criteriului ”oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, generează în continuare bătăi de cap autorităţilor contractante în încercarea acestora de a identifica factori cât mai obiectivi, cuantificabili, relevanţi pentru contract și care să nu fie consideraţi ca reprezentând un mijloc de favorizare a unui anumit operator economic.

Un caz al Curții de Justiție a Uniunii Europene, des invocat în contextul modului de stabilire a criteriilor de atribuire, este C‑513/99 Concordia Bus Finland v Helsinki kaupunki și HKL Bussiliikenne. Cazul Concordia este considerat ca fiind unul de referinţă mai cu seamă în ceea ce privește dreptul autorităţii contractante de a utiliza criterii ecologice, dar nu trebuie trecute cu vederea și alte elemente reflectate în decizia CJUE, care pot fi utile în stabilirea criteriilor de calificare.

Cazul a avut ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, formulată în temeiul articolului 234 CE de Korkein hallinto oikeus (Curtea Supremă Administrativă din Finlanda). Cererea privea interpretarea Articolelor 2(1)(a), 2(2)(c), 2(4) și 34(1) din Directiva 38/1993/CEE și a fost formulată în cadrul unui litigiu între, pe de o parte, Concordia Bus Finland și, pe de altă parte, municipalitatea din Helsinki și HKL Bussiliikenne, ca urmare a deciziei autorității contractante de a atribui un contract de operare a unei linii de transport cu autobuzul către operatorul economic HKL Bussiliikenne.

Municipalitatea Helsinki a iniţiat, prin publicarea unui anunţ de participare în JOUE, o procedură pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice în vederea operării reţelei de transport cu autobuzul conform unor rute și intervale orare clar stabilite. Contractul a fost împărţit în 7 loturi, fiecare lot corespunzănd uneia dintre rutele pentru care se solicita depunerea de oferte.

Criteriul anunţat pentru atribuirea contractului (contractelor) a fost ”oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”. Stabilirea celei mai avantajoase oferte urma să se realizeze pe următoarele trei (sub)criterii:

– Preţul global solicitat pentru operare;

– Calitatea parcului de autobuze;

– Managementul calităţii și al protecţiei mediului.

În ceea ce privește calitatea parcului de autobuze, printre alţi factori de evaluare care urmau să fie luaţi în considerare, se numărau și următorii:

– Utilizarea de autobuze cu emisii de oxid de azot, urmând a se acorda puncte suplimentare pentru emisii sub 4g/kWh (+2,5 puncte/autobuz) și sub 2g/kWh (+3,5 puncte/autobuz);

– Utilizarea de autobuze cu nivel de zgomot redus, urmând a se acorda puncte suplimentare pentru un nivel de zgomot sub 77dB (+1 punct/autobuz).

Pentru unul dintre loturi au fost primite 8 oferte, printre care și cele depuse de Concordia și de HKL. Este cazul să precizăm că statutul HKL era unul aparte, în sensul că acest operator economic reprezenta în fapt unitatea de producţie autobuze din cadrul Întreprinderii de Transport al Municipalităţii Helsinki. Cu toate acestea, HKL era, din punct de vedere economic, separată de Intreprinderea de Transport a Municipalităţii Helsinki, ţinând propria contabilitate și având bilanţuri separate.

În urma evaluării pentru acest lot, a fost declarată câștigătoare oferta HKL, în timp ce oferta Concordia s-a clasat pe locul al doilea. Deși preţul ofertat de Concordia a fost mai bun, iar pentru cel de-al treilea criteriu ambii ofertanţi au obţinut punctaj maxim, oferta HKL a devenit câștigătoare prin obţinerea unui punctaj maxim pentru criteriile care vizau emisiile de oxid de azot și nivelul de zgomot, în timp ce Concordia nu a primit pentru aceste criterii niciun punct suplimentar.

Concordia a atacat iniţial această decizie, solicitând anularea ei, la Consiliul Concurenţei din Finlanda, argumentând, printre altele, că acordarea de puncte suplimentare pentru autobuze cu emisii de oxid de azot și nivel de zgomot situate sub o anumită limită este inechitabilă și incorectă, în condiţiile în care numai un singur operator economic de pe piaţă avea posibilitatea reală să furnizeze un autobuz cu astfel de caracteristici.

Consiliul a respins acţiunea, astfel că, nemulţumită de rezultat, Concordia s-a adresat Curţii Supreme Adminstrative. Aceasta din urmă a decis să suspende judecarea cauzei şi să adreseze Curţii de Justiţie o serie de întrebări preliminare cu privire la clarificarea următoarelor aspecte:

1) În contextul atribuirii unui contract de operare a unei linii de transport cu autobuzul pe baza criteriului ”oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, Directivele europene permit, printre alte (sub)criterii, utilizarea unora care să permită acordarea de puncte suplimentare pentru reducerea nivelului de emisii a oxidului de carbon și a nivelului de zgomot?

2) Dacă răspunsul la întrebarea anterioară este unul pozitiv, ar trebui interpretate prevederile comunitare în sensul că acordarea de puncte suplimentare pentru astfel de caracteristici nu este, totuși, permisă – în cazul în care se cunoaște încă de la început că propria intreprindere de transport a autorităţii contractante are capacitatea să furnizeze autobuze cu astfel de caracteristici și că, în circumstanţele date, această capacitate o au doar foarte puţine întreprinderi de pe piaţă?

În ceea ce privește răspunsurile Curții de Justiție, aceasta a precizat, printre altele, că:

– Articolul 36 (1) din Directiva 50/1992/CEE și, asemenea, articolul 34 (1) din Directiva 38/1993/CEE (asimilabile în prezent articolului 53 din Directiva 18/2004/CE) stipulează că, atunci când este utilizat criteriul ”oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, pot fi utilizate diverse (sub)criterii cum ar fi, de exemplu, calitatea, meritul tehnic, caracteristici funcţionale și estetice, asistenţa tehnică și serviciile post-vânzare, data livrării, perioada de livrare sau perioada de execuţie, precum și preţul. Rezultă foarte clar din această prevedere, și mai ales din expresia utilizată în context – ”de exemplu”, că lista de criterii care pot fi utilizate nu este una exhaustivă.

– Criteriile utilizate pentru stabilirea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic nu trebuie în mod obligatoriu să aibă o natură pur economică. Nu poate fi exclusă situaţia în care factori care nu sunt de natură pur economică pot influenţa, la rândul lor, preţul ofertei. Acest fapt este susţinut chiar de modul de formulare a acestei prevederi care se referă, printre altele, inclusiv la caracterisitici estetice.

– Tratatul […] stabilește că cerinţele de protecţie a mediului trebuie să fie integrate în definiţiile și în modul de implementare a politicilor și activităţilor Comunităţii. În consecinţă, Directiva nu exclude posibilitatea ca o autoritate contractantă să utilizeze criterii referitoare la protecția mediului atunci când determină cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic.

– Cu toate acestea, nu orice criteriu ecologic poate fi utilizat în cadrul unei proceduri de atribuire; acestea trebuie să îndeplinească o serie de condiţii, stabilite de altfel printr-o jurisprudenţă constantă:

a) Criteriile de atribuire trebuie să aibă ca scop identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Câtă vreme oferta trebuie să se refere la obiectul contractului, rezultă că și criteriile de atribuire trebuie să fie, la rândul lor, în legătură cu obiectul contractului.

b) Criteriile de atribuire nu trebuie să confere autorităţii contractante o libertate de alegere a câștigătorului necondiţionată. La baza deciziei de atribuire trebuie să stea un set bine determinat de criterii obiective, care pot fi atât calitative cât și cantitative.

c) Criteriile de atribuire trebuie să fie aplicate în conformitate cu regulile prevăzute în Directive, între acestea fiind incluse și regulile referitoare la publicitate. Din acest motiv, criteriile trebuie expres menționate în documentația de atribuire sau în anunțul de participare, astfel încât operatorii economici să ia la cunoștinţă despre existenţa și scopul acestora.

d) Criteriile de atribuire trebuie să respecte principiile fundamentale ale dreptului comunitar, în special principiul non-discriminării, așa cum rezultă acesta din prevederile Tratatului referitoare la dreptul de stabilire și libertatea de a presta servicii.

– În ceea ce privește acţiunea principală, criteriile utilizate de autoritatea contractantă în cadrul procedurii de atribuire – nivelul de emisii de oxid de azot și nivelul de zgomot – au îndeplinit primele trei condiţii pe care trebuie să le îndeplinească orice criteriu de atribuire. Îndeplinirea celei de-a patra condiţii, a fost analizată în contextul întrebării următoare.

– În cadrul acestei proceduri de atribuire, faptul că unul dintre criteriile stabilite pentru determinarea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic ar putea fi îndeplinit de un număr foarte mic de operatori economici, unul dintre aceștia aparţinând autorităţii contractante, nu este prin el însuși de natură să constituie o încălcare a tratamentului egal.

Având în vedere toate aceste considerente, Curtea a răspuns că:

1) Directivele […] trebuie interpretate în sensul că, în contextul atribuirii unui contract de servicii de transport urban cu autobuzul, atunci când autoritatea contractantă decide să atribuie contractul ofertantului care a depus cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic, aceasta poate utiliza criterii ecologice […] în măsura în care acestea au legătură cu obiectul contractului, nu conferă autorităţii contractante libertatea necondiţionată de alegere a câștigătorului, au fost precizate în documentația de atribuire sau în anunţul de participare și respectă principiile fundamentale ale dreptului comunitar, mai ales principiul non-dicriminării.

2) Principiul tratamentului egal nu interzice utilizarea unor criterii referitoare la protecţia mediului, cum au fost cele din acţiunea principală, doar pentru faptul că intreprinderea de transport deţinută de autoritatea contractantă este unul dintre foarte puţinii operatori economici capabili să ofere autobuze care să satisfacă criteriile respective.

Asa cum am precizat, Cazul Concordia este adus în discuție mai ales atunci când se face referire la posibilitatea de a utiliza așa-numitele criterii ecologice pentru a stabili oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Curtea a precizat în mod clar că astfel de criterii reprezintă, practic, una dintre pârghiile de implementare a politicilor comunitare dedicate protecției mediului înconjurător.

Utilizarea criteriilor ecologice trebuie să ţină seama, totuși, de patru condiţii cumulative care trebuie îndeplinite nu numai de acest tip de criteriu ci și de orice alte criterii de atribuire stabilite de o autoritate contractantă.

În esenţă, cele patru condiţii sunt următoarele:

  • Criteriul trebuie să aibă legătură cu obiectul contractului;

  • Criteriul trebuie să fie obiectiv;

  • Criteriul trebuie să fie adus la cunoștinţa potenţialilor ofertanţi în momentul iniţierii procedurii de atribuire;

  • Criteriul trebuie să respecte principiile generale, cu accent pe respectarea principiului nediscriminării.

Este important să evidenţiem și alte două aspecte rezultate din decizia Curţii în contextul analizării răspunsului la cea de-a doua întrebare.

Un prim aspect care merită a fi subliniat, deși nu are o legătură directă cu regulile privind criteriile de atribuire, este participarea la procedura de atribuire a întreprinderilor deţinute de chiar autoritatea contractantă care organizează procedura respectivă. În contextul acestui caz, nu numai că nu s-a ridicat niciodată problema dreptului de a participa la procedură a unei astfel de întreprinderi, dar, mai mult, nu a fost considerată ca o încălcare a tratamentului egal nici împrejurarea că întreprinderea respectivă se număra printre puţinii operatori economic (dacă nu chiar unicul operator economic) care ar fi putut beneficia de punctele suplimentare acordare pentru anumite caracteristici ale autobuzelor ce urmau a fi achiziţionate.

În consecinţă, regula generală care rezultă este aceea că participarea unei astfel de întreprinderi la competiţie nu poate fi obstrucţionată. Pe de altă parte, este evident că într-un astfel de caz, autoritatea contractantă trebuie să își ia toate măsurile pentru a se asigura că o astfel de participare nu este de natură (sau nu va fi interpretată ca fiind de natură) să afecteze concurenţa în ceea ce privește ofertanţii privaţi. Din perspectiva modului în care se stabilesc criteriile de atribuire, respectarea celor patru condiţii meţionate mai sus devine cu atât mai importantă într-o astfel de situaţie.

Cel de-al doilea aspect foarte important vizează modul în care este interpretată aplicarea principiului tratamentului egal în raport cu dificultatea de îndeplinire a unor deziderate specifice ale autorităţii contractante, deziderate care se reflectă în modul de acordare a punctajelor pentru diferiţi factori de evaluare. Este evident că, pe piaţă, există operatori economici a căror produse sau prestaţii sunt mai ”bune” decât ale altora, din acest punct de vedere neexistând niciodată o egalitate deplină. Faptul că o autoritate contractantă, prin modul în care este stabilită acordarea punctajelor,  ”favorizează” oferte care implică un nivel foarte înalt al prestaţiilor, nu reprezintă o încălcare a tratamentului egal.

Există o oarecare tendinţă în practica unor operatori economici de la noi de a contesta factori de evaluare care punctează suplimentar caracteristici tehnice sau performanţe foarte greu de atins, motivaţia fiind aceea că astfel de factori de evaluare ar fi restrictivi sau ar favoriza un anumit operator economic.

Fără a nega existenţa multor situaţii în care factorii de evaluare au fost stabiliţi și/sau utilizaţi în mod incorect, trebuie să avem grijă să nu cădem în capcana considerării ”automate” a unor astfel de factori de evaluare ca fiind restrictivi. Dacă necesităţile/dezideratele autorităţii contractante sunt justificabile din punct de vedere economic, social sau al protecţiei mediului, nimic nu o împiedică pe aceasta să utilizeze un sistem de acordare a punctajelor prin care să se bonifice anumite prestaţii considerate de excepţie. În realitate, o astfel de abordare are ca ţintă ”favorizarea” celor mai avantajoase oferte și nu a unor ofertanţi, iar acest lucru nu este interzis de Directivele UE. Această afirmaţie rămâne valabilă chiar și atunci când pe piaţă există un număr extrem de mic de operatori economici care sunt capabili să atingă un anumit nivel de performanţă (sau chiar unul singur), asa cum a fost cazul în speţa prezentată.

]]>

Din jurisprudența CJUE – Cazul Contse

Expert achiziții publice Gelu CAZAN

Cerințe minime de calificare privind existența unui birou/punct de lucru/sediu într-o anumită arie clar determinată sau, eventual, criterii de atribuire care punctează suplimentar o astfel de situație, sunt elemente care au fost des întâlnite în cadrul documentațiilor de atribuire elaborate de autorități contractante din România în perioada anterioară și care au atras corecții financiare destul de consistente.

Ordinul ANRMAP nr. 509/2011 și-a propus să corecteze anumite tendințe și, printre altele, a reglementat faptul că stabilirea unor cerințe de natura celor de mai sus este considerată restrictivă. Trebuie subliniat aspectul că interdicția de a utiliza astfel de cerințe/criterii nu rezidă dintr-o prevedere explicită a Directivelor UE sau a legislației naționale, ci din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a modului în care această instanță a interpretat această chestiune prin prisma principiilor și regulilor generale prevăzute în Tratat. Ca atare, aplicarea anumitor prevederi din Ordinul 509/2011 în raport cu proceduri de atribuire inițiate și chiar finalizate înainte de apariția acestuia, nu poate fi considerată cu caracter retroactiv, în măsura în care astfel de prevederi erau de fapt aplicabile începând cu data aderării României la Uniunea Europeană, ca efect direct al aplicării regulilor generale prevăzute în Tratat.

Un caz elocvent în ceea ce privește această speță este C – 234/03, Contse SA și alții vs Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa). Acesta a avut ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, formulată în temeiul articolului 234 CE de Audiencia National (Spania). Cererea privea interpretarea Articolelor 12, 43 și 49 din Tratatul CE și art. 3(2) din Directiva 50/1992/CEE și a fost formulată în cadrul unui litigiu între, pe de o parte, Contse SA, Vivison SRL și Oxigen Salud SA (toate trei formând o asociere temporară de întreprinderi care dețineau instalații de producere a oxigenului în Italia si Belgia) şi, pe de altă parte, Institutul Național de Sănătate din Spania.

Sintetizând pe cât este posibil, situaţia a fost următoarea:

Institutul Național de Sănătate din Spania a iniţiat două proceduri pentru atribuirea unor contracte având ca obiect prestarea de servicii de terapie respiratorie la domiciliu, în provinciile Caceres și Badajoz.

În cadrul documentației de atribuire, s-a precizat că una dintre cerințele minime de calificare este aceea ca, la momentul depunerii ofertei, ofertanții să dețină în capitala provinciei vizate cel puțin un birou deschis publicului 8 ore/zi, 5 zile/săptămână. De asemenea, în contextul utilizării criteriului de atribuire ”cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic”, urmau să se acorde punctaje suplimentare ofertanților care, la momentul depunerii ofertelor, dețineau cel puțin două fabrici de producție a oxigenului situate la maxim 1000 km de provinciile respective. Puncte suplimentare urmau să fie acordate și pentru existența unei instalații de recondiționare a buteliilor precum și a uneia de îmbuteliere, ambele trebuind să fie în proprietatea ofertantului și poziționate nu mai departe de 1000 km de provinciile unde urmau să fie prestate serviciile. Alte puncte erau alocate pentru existența unor birouri deschise în anumite orașe/locații ale provinciilor, altele decât capitala. În caz de egalitate deplină între punctajele obținute, elementul final care făcea diferența dintre oferte urma să fie ”prestarea unor aceleași servicii, anterior”. (Deși textul nu este suficient de clar în această privință, din contextul întregii prezentări a cazului reiese că sintagma ”aceleași servicii” vizează nu numai tipologia lor dar și aria în care acestea au fost prestate, respectiv cele două provincii.)

Consorțiul Contse a atacat prevederile documentației de atribuire, pentru început în fața autorității contractante și apoi în fața instanței de contencios administrativ din Madrid, acțiunea fiind respinsă de fiecare dată. Cazul a ajuns în final la instanța supremă din Spania – Audiencia National. Aceasta a decis să suspende judecarea cauzei şi să adreseze Curţii de Justiție următoarele întrebări preliminare:

Articolele 12, 43 și 49 din tratatul CE și art. 3(2) din Directiva 50/1992/CEE interzic stipularea în cadrul documentației de atribuire a unui contract de servicii de terapie respiratorie la domiciliu a unor:

1) Condiții de participare prin care se solicită ofertanților ca, la momentul depunerii ofertelor, aceștia să dețină deja birouri deschise publicului în provincia sau în capitala provinciei unde urmează să fie prestate serviciile?;

2) Criterii de atribuire care favorizează ofertele depuse de întreprinderi care:

– Dețin fabrici/instalații de producție a oxigenului, de recondiționare a buteliilor și de îmbuteliere situate pe o rază de 1000 km față de capitala provinciei unde urmează să fie prestate serviciile;

– Dețin birouri deschise publicului în anumite localități din provincia respectivă;

– Au mai prestat astfel de servicii anterior?

În ceea ce privește răspunsurile Curții de Justiție, aceasta a precizat pentru început că, întrucât instanța de trimitere a adresat întrebările în primul rând din perspectiva prevederilor Tratatului CE, răspunsul va avea relevanță indiferent dacă atribuirea acestor contracte intră sau nu sub incidența Directivei 50/1992/CEE.

– În ceea ce privește Articolul 43 CE, referitor la libertatea de stabilire a intreprinderilor pe teritoriul altor state, elementele aflate în litigiu nu reprezintă prin ele însele obstacole care afectează acest principiu (în consecință nu se poate constata încălcarea Art. 43 CE).

– În ceea ce privește Articolul 49 CE, referitor la libertatea de a presta servicii pe teritoriul altor state, existența unei cerințe/criteriu de atribuire, care să impună deținerea unor facilități într-o arie precis determinată sau care favorizează ofertanți ce dețin anumite facilități într-o arie precis determinată, este de natură să împiedice depunerea unor oferte sau să facă mult mai puțin atractivă oportunitatea de a depune oferte. Implicit, este împiedicată sau cel puțin diminuată libertatea de a presta servicii, astfel cum este aceasta garantată prin Tratat.

– Intr-o astfel de situație, trebuie analizate cele patru condiții, stabilite printr-o jurisprudență constantă, în ceea ce privește posibilitatea aplicării unor măsuri naționale care să permite o astfel de restricționare, respectiv:

a) măsurile trebuie să fie aplicate într-o manieră nediscriminatorie;

b) măsurile trebuie să fie justificate de cerințe imperative de interes național;

c) măsurile trebuie să fie adecvate îndeplinirii obiectivului pentru care au fost adoptate;

d) măsurile trebuie să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului.

– Impunerea unei cerințe precum cea de a avea un birou deschis într-o anumită locație nu reprezintă o măsură aplicată într-o manieră discriminatorie, câtă vreme principiul libertatății de stabilire este pe deplin respectat.

– În cazul aflat în litigiu, cerințele prevăzute în documentația de atribuire pot fi justificate prin faptul că acestea sunt destinate îndeplinirii obiectivului de a asigura o mai bună protecție a vieții și sănătății pacienților.

– În ceea ce privește ultimile două condiții, chiar în situația în care acestea sunt adecvate pentru asigurarea sănătății pacienților, este evident faptul că cerința de a deține un birou deschis publicului într-o anumită locație/zonă, înainte de depunerea ofertelor, este vădit disproporționată în raport cu acest obiectiv.

– Criteriile de atribuire referitoare la deținerea unor fabrici/instalații situate într-o arie precis delimitată, chiar dacă ar putea fi considerate nediscriminatorii, justificate de anumite cerințe imperative de interes național și adecvate îndeplinirii obiectivului de asigurare a sănătății pacienților, sunt totuși, chiar mai mult decât în cazul cerinței minime de calificare, disproporționate în raport cu scopul urmărit. Acest lucru rezultă din faptul că, dacă deschiderea unui birou rămâne o variantă costisitoare dar totuși posibilă, deschiderea unor fabrici într-un interval scurt de timp nu este în niciun caz o opțiune fezabilă, ceea ce face ca respectivele criterii să favorizeze implicit statutul permanent al unei intreprinderi pe teritoriul unui anumit stat. Faptul că ”raza de 1000 km” acoperă total teritoriul Portugaliei și parțial teritoriul Franței, nu rezolvă problema defavorizării fabricilor din Italia sau Belgia (precum și din alte state membre), astfel cum a fost cazul consorțiului Contse.

– Chiar dacă siguranța aprovizionării reprezintă un element care poate fi considerat relevant în contextul criteriului de atribuire ”oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, acesta nu este în cazul dat adaptat corespunzător la obiectivul urmărit, în principal datorită următoarelor motive:

  • Nu au fost prezentate justificări solide cu privire la alegerea distanței de 1000 km;

  • Proximitatea instalațiilor de producție a oxigenului nu asigură siguranța aprovizionării; exista posibilitatea utilizării unor mijloace mai puțin restrictive de a se îndeplini obiectivul disponibilității garantate a gazului pentru uz medical în imediata apropiere a locului de consum (de exemplu prin acordarea de puncte suplimentare în cazul asigurării unor depozite de stocare care să permită acoperirea, pe o perioadă determinată de timp, a oricăror întreruperi sau neregularități ale activității de transport de la instalațiile de producție sau îmbuteliere);

  • În cazul de față, criteriul referitor la fabricile/instalațiile de producție nu vizează de fapt produsul care face parte din obiectul contractului, ci mai degrabă capacitățile de producție ale ofertanților. Din acest motiv, criteriul de atribuire nu are legătură directă cu obiectivul contractului și, cu atât mai puțin poate fi considerat ca fiind destinat îndeplinirii acestuia.

– Factorului de evaluare final, destinat să facă diferența dintre oferte aflate la egalitate din punct de vedere al punctajelor obținute, i-a fost aplicată aceeași analiză în ceea ce privește modul de îndeplinire a celor 4 condiții în care este posibilă aplicărea unor măsuri naționale care să permite o restricționare a libertății de a presta servicii. Concluzia instanței a fost aceea că este discriminatorie o abordare prin care se decide în mod automat și definitiv în favoarea unui operator economic deja prezent pe o anumită piață.

Având în vedere aceste considerente, Curtea a declarat în esență că:

Articolul 49 CE interzice unei autorități contractante să prevadă în documentația de atribuire aferentă unui contract pentru servicii de sănătate privind terapia la domiciliu a afecțiunilor respiratorii,

a) o condiție de participare prin care se solicită operatorilor economici deținerea, la momentul depunerii ofertei, a unui birou deschis publicului în capitala provinciei unde urmează a fi prestate serviciile;

b) criterii de atribuire care recompensează, prin acordarea de puncte suplimentare, existența la momentul depunerii ofertei, a unor fabrici/instalații situate în limita unei raze de 1000 km de acea provincie și a unui birou deschis publicului în anumite orașe;

c) a unui criteriu de atribuire în caz de egalitate a punctajelor, ce favorizează operatorul economic care a mai prestat serviciile respective;

în măsura în care aceste elemente sunt aplicate într-o manieră discriminatorie, nu sunt justificate de cerințe imperative de interes general, nu sunt adecvate pentru asigurarea îndeplinirii obiectivului urmărit sau depășesc ceea ce este strict necesar pentru îndeplinirea respectivului obiectiv.

Să ne întoarcem acum la prevederile legislaţiei naţionale. Putem observa că Ordinul ANRMAP nr. 509/2011 conține o interdicție mai drastică decât cea care rezultă din cazul mai sus prezentat, în sensul că nu există nicio fază de analiză preliminară a justificărilor care pot fi invocate într-o astfel de situație. Ceea ce rezultă din speța analizată este faptul că impunerea existenței unui birou într-o zonă determinată nu constituie în mod obligatoriu o cerință discriminatorie, dacă aceasta poate fi susținută cu argumente puternice în ceea ce privește legătura cu obiectivul contractului și lipsa oricăror alternative de a atinge respectivul obiectiv. Pe de altă parte, trebuie reținut este că o astfel de cerință are un potențial enorm de a fi considerată disproporționată mai ales în cazul în care această solicitare vizează momentul depunerii ofertelor. În mod normal, o astfel de cerință ar putea fi impusă ca o clauză contractuală, în eventualitatea în care operatorul economic în cauză este desemnat câștigător în cadrul procedurii de atribuire.

]]>

Modificări ale contractelor existente în cadrul normelor UE privind achizițiile publice şi redactarea clauzelor de revizuire pentru a evita necesitatea unei noi proceduri de atribuire

Autor: Consilier juridic Daniel JURJ

Cuvânt înainte:

Kristian Hartlev, avocat-partener la firma daneză de avocatură Poul Schmith, în articolul său ,,Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and the Drafting of Review Clauses to Avoid the Need for a New Tender” publicat în Public Procurement Law Review Issue 2/2013, descrie modificările care necesită o nouă procedură de atribuire a contractului și modificările care nu necesită o astfel de procedură. Articolul se concentrează pe modul în care autoritatea contractantă, în pregătirea documentelor de licitație, poate evita să ajungă într-o situație în care un amendament implică obligația de a reatribui contractul.

Mulțumim pe această cale domnului Kristian Hartlev, care a permis republicarea pe internet a articolului său, precum și diseminarea, în limba română, a informațiilor cuprinse în acesta.

Așa cum se arată în articolul susmenționat, Directivele privind achizițiile publice nu conțin dispoziții care reglementează în mod direct contractele existente, ceea ce ar putea da impresia că normele privind achizițiile publice nu se aplică contractelor existente.

Cu toate acestea rezultă din jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CEJ), că normele privind achizițiile publice se aplică chiar și după încheierea contractului. Poate fi rezumat din această jurisprudență că principiile egalității de tratament și transparenței se aplică chiar și după încheierea contractului, și că aceste principii stabilesc limitele schimbărilor pe care autoritatea contractantă le poate face la un contract existent. Conform judecății din cauza Pressetext, liderul de autoritate pe acest subiect, dacă modificările sunt substanțiale, este necesară o nouă procedură de atribuire a contractului.

Ideea principală este aceea că dacă ofertanții, deja în faza de licitație, pot lua în considerare posibilitatea unor modificări, orice modificare ulterioară exploatării acestor posibilități nu vor fi modificări ale contractului, ci modificări efectuate în cadrul stabilit de termenii contractului, care urmează cursul normal și previzibil de derulare al execuției contractului. Provocarea constă în elaborarea de clauze de revizuire, care să nu fie doar previzibile ci şi să și asigure un cadru adecvat pentru flexibilitatea necesară în derularea ulterioară a contractului. Unei autorităţi contractante nu i se permite să convină cu un furnizor modificarea unui contract supus normelor privind achizițiile publice, fără stabilirea unei noi proceduri de licitaţie, în cazul în care modificarea este substanțială.

În scopul de a asigura flexibilitate în perioada de la semnare până la terminarea contractului, autorităţii contractante i se recomandă, în documentele de licitație în stadiul de licitație, să se refere la posibilitatea unei schimbări ulterioare, astfel că orice schimbări pot avea loc în conformitate cu contractul (și nu ca o modificare a contractului). În acest sens, autoritatea contractantă trebuie să se asigure că proiectul, indiferent de schimbările ulterioare, a fost prezentat concurenților, astfel încât posibilitatea unei schimbări să fie clară, pentru ofertanți, în faza de licitație. Cu alte cuvinte, clauzele de revizuire ar trebui să fie specifice și previzibile și, de preferință, justificate în mod obiectiv, și ar trebui să fie făcute aplicabile fără a necesita negocieri prealabile între părți (sau cel puțin numai negocierile cu privire la detaliile tehnice).

Dacă se dovedește necesară modificarea contractului, iar modificarea nu este menționată în contract (sau doar menționată în termeni generali), atunci autoritatea contractantă trebuie să acorde atenție art.31 din Directiva privind achizițiile publice, deși este foarte dificil să se îndeplinească în practică astfel de condiții pentru procedura de negociere.

 Referințe:

1.Vezi articolul original (click aici)

2. Vezi în continuarea acestui material varianta tradusă in limba română

3. Vezi Concluziile avocatului general JULIANE KOKOTT prezentate la 13 martie 2008(1) în Cauza C‑454/06 pressetext Nachrichtenagentur GmbH (click aici)

Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and

the Drafting of Review Clauses to Avoid the Need for a New Tender

 

Modificări ale contractele existente în cadrul normelor UE privind achizițiile publice şi redactarea clauzelor de revizuire pentru a evita necesitatea unei noi proceduri de atribuire

 

Autori: Kristian Hartlev & Morten Wahl Liljenbøl

Traducere în limba română: Daniel Jurj & Eugen Radu

Calitatea acestei traduceri şi coerenţa sa cu limbajul original al textului lucrării revine în exclusivitate în responsabilitatea autorilor acestei traduceri. În cazul unor discrepanţe între lucrarea originală şi traducere, va prevala textul lucrării originale.

1. Introducere şi scop

Autoritățile contractante și furnizorii privați doresc adesea să modifice contractele existente atribuite pe baza unei licitații publice.

O serie de factori pot declanșa dorința de a schimba un contract existent. Adesea, cel puțin în cazul ofertelor mai complexe, poate fi dificil pentru autoritatea contractantă să identifice pe deplin și să-şi descrie cerințele la stadiul de licitație. Sfera de aplicare exactă a cerințelor autorității contractante și îndeplinirea lor poate deveni destul de clară numai după ce a fost selectat furnizorul. De aceea ar putea fi necesară modificarea obiectului contractului dacă se dovedește că soluția oferită nu îndeplinește pe deplin cerințele autorității contractante (de care aceasta şi-a dat ulterior seama). Se poate de asemenea preciza în contractul licitat că specificația finală a soluției este una dintre cerințele contractuale, care este cunoscută, printre altele, din acordurile de parteneriat și procesele de dezvoltare agile.

Un alt și frecvent motiv privind nevoia de a modifica obiectul contractului este că specificațiile tehnice ale autorității contractante sunt inadecvate, sau că în timpul executării contractului apar circumstanțe care nu au fost avute în vedere în momentul licitației. Aşa se întâmplă adesea în cazul contractelor de achiziții de lucrări publice în care acțiunile bazate pe modificări ale lucrărilor reprezintă mai degrabă regula decât excepția.

De asemenea, cerințele autorității contractante se pot modifica în timp, ceea ce poate face ca produsele sau serviciile furnizate să fie inadecvate. Acest lucru se poate datora unor circumstanțe externe care afectează autoritatea contractantă sau furnizorul, aşa cum se întâmplă de multe ori cazul relațiilor contractuale pe termen lung (de exemplu în parteneriatele public-privat (PPP)).

Părțile contractante care nu fac obiectul normelor privind achizițiile publice se bucură de libertatea contractuală. Atât timp cât părțile sunt în măsură să ajungă la un acord, contractul poate fi modificat după cum cred ele de cuviință.

Cât despre autoritățile contractante supuse normelor privind achizițiile publice, principiul libertății contractului a fost, totuşi, parțial suspendat. La încheierea contractului, autoritatea contractantă este supusă normelor privind achizițiile publice, în conformitate cu care produsele sau serviciile avute în vedere sunt, în general, obiectul unei proceduri de achiziții publice competitive, conform principiilor transparenței și tratamentului egal. Scopul normelor privind achizițiile publice, care este, printre altele, cel de a asigura un tratament egal și o competiţie deschisă în cadrul Uniunii Europene, implică de asemenea faptul că autoritatea contractantă nu are libertatea de a schimba contractele existente, chiar dacă a fost încheiat un acord în acest sens cu furnizorul. În multe ocazii, autoritatea contractantă va ști atunci când o schimbare este în conformitate cu normele privind achizițiile publice și când nu. Deseori, cu toate acestea, autoritatea contractantă nu va şti cu siguranţă dacă o schimbare necesită o nouă procedură de licitație, aşa că în astfel de situații, autoritatea contractantă poate alege să nu schimbe contractul. Din punct de vedere socio-economic, nu este de dorit ca autoritatea contractantă (de teama încălcării normelor privind achizițiile publice) să continue să achiziționeze produse sau servicii care nu îndeplinesc în totalitate cerințele autorității contractante.

O altă consecință, adesea neglijată de părțile care sunt de acord cu modificările aduse unui contract existent, este faptul că astfel de schimbări pot implica ajutor de stat ilegal.

Prin urmare, este important ca autoritatea contractantă să fie conștientă de limitele legale de modificare a contractelor existente, și ca, la pregătirea documentelor de licitație, să urmărească să creeze cea mai mare flexibilitate posibilă, în scopul de a asigura posibilitatea unor modificări ulterioare.

Scopul acestui articol este de a descrie modificările care necesită o nouă procedură de atribuire a contractului și modificările care nu necesită o astfel de procedură nouă, și, între timp, să sugereze cum, atunci când pregătesc documentele de licitație, autoritățile contractante să asigure cel mai mare grad de flexibilitate în vederea minimalizării riscului ca o adaptare ulterioară necesară să necesite atribuirea unui nou contract. În cele din urmă, sunt descrise prevederile art. 31 din Directiva privind achizițiile publice[1], în ceea ce privește procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, întrucât aceste dispoziții oferă câteva posibilități de acord a modificărilor la contractele de achiziții publice existente. Articolul se concentrează pe modul în care autoritatea contractantă, în pregătirea documentelor de licitație, poate evita să ajungă într-o situație în care un amendament implică obligația de a reatribui contractul.

2. Restricții privind modificările

2.1 Regulile privind achizițiile publice se aplică şi după semnarea contractului

Directivele privind achizițiile publice nu conțin dispoziții care reglementează în mod direct contractele existente, ceea ce ar putea da impresia că normele privind achizițiile publice nu se aplică contractelor existente.

Articolul 31 (2)(b) și 31 (4)(a) din Directiva privind achizițiile publice autorizează utilizarea, atunci când sunt îndeplinite anumite condiții, procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în legătură cu achiziționarea de produse suplimentare, servicii sau lucrări care nu au fost acoperite de contractul existent. Acest lucru implică faptul că prin modificările contractelor existente se poate solicita o nouă procedură de atribuire a contractului. În caz contrar, prevederile art.31(2)(b) și 31(4)(a) ar fi fost inutilă.

Rezultă din jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CEJ), că normele privind achizițiile publice se aplică chiar și după încheierea contractului. Poate fi rezumat din jurisprudența CEJ că principiile egalității de tratament și transparenței se aplică chiar și după încheierea contractului, și că aceste principii stabilesc limite schimbărilor pe care autoritatea contractantă le poate face într-un contract existent. Dacă modificările sunt semnificative, este nevoie de o nouă procedură de atribuire a contractului.

Liderul de autoritate pe această temă este așa-numita cauză Pressetext , care se referă la un contract încheiat între agenția de știri APA și Republica Austria. Contractul, semnat în 1994, înainte de aderarea Austriei la Uniunea Europeană, a fost încheiat pentru o perioadă nedeterminată de timp și putea fi reziliat cel mai devreme doar la 31 decembrie 1999. În anul 2000, APA a transmis contractul filialei sale, și în 2001 și 2005 anumite prevederi din contract au fost modificate.

CEJ s-a pronunțat cu privire la întrebarea dacă transmisiunea drepturilor și obligațiilor contractuale către filială în 2000 și modificările din 2001 și 2005 ar putea avea loc fără o nouă procedură de atribuire a contractului. CEJ a constatat că, în scopul protejării principiilor transparenței în proceduri și al unui tratamentul egal faţă de ofertanți, modificările aduse unui contract existent trebuie să fie considerate drept un nou contract în cazul în care modificările sunt substanțial diferite faţă de prevederile contractului inițial și, prin urmare, să se demonstreze că a fost intenția părților de a renegocia elementele de bază ale contractului.

Concluzia este că criteriul modificării substanțiale se aplică atunci când se evaluează dacă o schimbare este considerată drept un nou contract. Pe de altă parte, modificările care nu sunt substanțiale pot fi convenite, fără cerința unei noi proceduri de atribuire a contractului.

Această hotărâre este în conformitate cu hotărârile CEJ anterioare pe această temă. Jurisprudența din Klagenævnet for Udbud (Consiliul Danez de Soluționare a Contestațiilor privind Achizițiile Publice) (departamentul de reclamații), și Konkurrence OG Forbrugerstyrelsen (Autoritatea daneză de consum şi Concurenţă) urmează aceeași practică.

2.2 Criteriul modificării substanțiale

2.2.1 Trei elemente de bază

Hotărârea pressetext enumeră trei elemente de bază care trebuie luate în considerare atunci când se evaluează dacă o modificare este substanțială:

1. sunt introduse condiții care, dacă ar fi fost parte din procedura de atribuire inițială, ar fi permis acceptarea altor ofertanţi decât cei admiși inițial sau ar fi permis acceptarea unei alte persoane decât cea reținută inițial;

2. este domeniul de aplicare a contractului extins considerabil pentru a include serviciile care nu sunt acoperite inițial;

sau

3. este, echilibrul economic al contractului schimbat în favoarea furnizorului într-un mod care nu a fost prevăzut în ceea ce priveşte caietele de sarcini iniţiale.

Ca regulă generală, în cazul în care se aplică numai unul dintre aceste elemente, aceasta sugerează clar că modificarea este substanțială. Privită prin prisma achizițiilor publice, modificarea trebuie să fie apoi considerată drept un contract nou și trebuie să urmeze o nouă procedură de atribuire a contractului.

2.2.2 Primul element de bază

Potrivit primului element de bază, modificarea trebuie să fie privită în legătură cu ofertantul acceptat inițial.

În primul rând, trebuie să se evalueze dacă modificarea ar fi însemnat că operatorii economici care nu au fost capabili sau nu au dorit să participe la licitația inițială ar fi fost capabili sau au fi vrut să participe în cazul în care schimbarea ar fi făcut parte din invitația inițială la licitație. Acesta poate fi cazul, de exemplu, într-o licitație publică unde se specifică în documentele de licitație că furnizorul trebuie să ofere o garanție bancară de 100 % din valoarea bunurilor. Dacă această cerință este ulterior redusă la 50 % din valoarea bunurilor, deoarece furnizorul care a avut succes este incapabil să asigure o garanție mai mare, probabil că nu poate fi exclus faptul că grupul de ofertanți ar fi fost diferit dacă cerința unei garanții bancare de doar 50 % ar fi fost menționată în documentele de licitație inițiale.

Un alt exemplu ar putea fi o procedură restrânsă în care anunțul de participare prevede că toți membrii unei asocieri trebuie să răspundă solidar. Dacă această cerință este ulterior retrasă din cerințe pentru asocierea câștigătoare, probabil că nu poate fi exclus faptul că cerința inițială prin care membrii unei asocieri sunt responsabili doar pentru propria lor parte din execuția contractului, ar fi putut permite mai multor asocieri să aplice pentru participarea la licitație.

În al doilea rând, trebuie să se evalueze dacă un alt operator economic ar fi putut avea succes în oferta inițială dacă schimbările ar fi fost incluse în documentele de licitație originale. Acest lucru trebuie să fie luat în considerare că, dacă schimbarea ar fi avut avut un impact semnificativ asupra celui care a depus cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic, atunci schimbarea este materială. Dacă, pe de altă parte, schimbarea nu ar fi avut nici o influență asupra criteriilor de atribuire care formează baza de selecție a ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, sau ar avut acelaşi impact asupra ofertanţilor, atunci schimbarea nu este importantă. În practică, este adesea dificil – dacă nu chiar imposibil – să se evalueze dacă schimbarea a avut vreun impact la atribuire, întrucât schimbarea în mod evident nu poate fi “testată” pe ofertele originale, ce puteau fi depuse cu ani în urmă. Prin urmare, evaluarea devine cu uşurinţă un experiment speculativ rezultând că nu se poate exclude că, sau că modificarea ar fi putut duce la atribuirea contractului unui alt operator economic. În unele situaţii în care, de exemplu, ofertantul câștigător a fost cu mult înaintea altor ofertanţi întrucât oferta sa a fost cu mult mai avantajoasă decât alte oferte, sau dacă a fost primit doar un ofertant, atunci autoritatea contractantă ar avea un argument solid să pretindă că probabil modificarea nu ar fi dus la atribuirea contractului către un alt operator economic, decât dacă modificarea ar fi fost astfel încât să admită participarea cu oferte a altor operatori economici faţă de cei care au participat la licitația iniţială dacă modificarea ar fi făcut parte din procedura iniţială de atribuire a contractului.

2.2.3 Al doilea element de bază

Al doilea element de bază privește modificări aduse obiectului contractului pentru ca acesta să includă produse sau servicii care nu au fost prevăzute în contractul iniţial. Această situaţie este similară cu cea reglementată de prevederile art. 31(2)(b) şi 31(4)(a) a Directivei privind achizițiile publice, privind livrările, lucările și serviciile suplimentare, iar în Hotârârea Pressetext se face într-adevăr referire la prevederile corespunzătoare ale art. 11(3)(e) şi (f) ale Directivei Serviciilor[2], aplicabile la momentul respectiv, ca motive pentru a considera extinderea obiectului contractului ca o modificare substanțială.

Modificarea poate fi o dorinţă din partea autorităţii contractante pentru a achiziţiona mai multe servicii sau produse care fac obiectul contractului, cu alte cuvinte o extindere cantitativă (de exemplu, extinderea a unui sistem de plată care să facă faţă unui număr dublu de angajaţi) şi/sau să fie o extindere a scopului contractului pentru a include produse sau servicii care nu au fost acoperite iniţial de contract (de exemplu, extinderea unui contract privind stabilirea unui sistem de costuri pentru călătorii, care să conţină şi mentenanţa acelui sistem).

Trebuie menţionat faptul că doar extinderile considerabile sunt considerate materiale/substanţiale. La ce punct extinderea devine considerabilă depinde, printre altele, de valoarea contractului. Dacă contractul are o valoare economică importantă, impactul la extinderea contractului este mai mare decât cel în care valoarea contractului ar fi fost mică. De aceea este puţin probabil că alte companii ar fi fost interesate în oferta pentru contract, sau că ofertanţii, comparaţi între ei, ar fi fost foarte diferiţi dacă modificarea este nesemnificativă în comparaţie cu valoarea contractului original. Valoarea absolută a extinderii, totuşi, este de asemenea relevantă. Dacă nivelul extinderii nu conduce în sine la pragul privind o procedură de atribuire a contractului prevăzut de Directiva privind achizițiile publice, asta ar sugera că modificarea nu este materială, chiar dacă modificarea este semnificativă în comparaţie cu contractul original.

În hotărârea din cazul Comisia v Spania[3], CEJ a considerat că o extindere a obiectului într-o concesiune de lucrări pentru construirea, întreținerea și exploatarea unei autostrăzi nu a fost permisă. Contractul privea construirea, întreținerea și exploatarea mai multor secțiuni de autostradă în zona Madrid pentru o perioadă cuprinsă între 22 și 37 ani. Prețul lucrărilor, cu excepția operațiunilor de întreținere și operare, a fost de 151,76 milioane €. Extinderea, care nu a fost prevăzută în anunțul de participare, includea construirea unor benzi suplimentare şi a unui tunel, la un preț de 132,03 milioane €. CEJ a constatat că era o încălcare a fostelor Directive de lucrări, pentru atribuirea de lucrări suplimentare, care constituiau în sine un contract de achiziții publice de lucrări, când valoarea lucrărilor suplimentare depășea pragurile prevăzute.

În mod similar, în cazul Comisia v Germania[4], CEJ a constatat că o extindere, a unui contract pentru servicii de transport bolnavi, de aproximativ 673.000 € nu putea avea loc fără o nouă procedură de atribuire a contractului. Valoarea contractului a fost de 4,45 milioane € și extinderea efectuată reprezenta 15 % din valoarea contractului inițial. În decizie, CEJ a subliniat că valoarea de extindere era considerabil mai mare decât valorile pragurilor privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice.

Dacă extinderea se află în sfera de aplicare a contractului inițial și, prin urmare, a fost deja deschisă concurenţei, de exemplu, dacă extinderea este inclusă în descrierea obiectului anunțului de participare, acest lucru sugerează că schimbarea nu este materială.

2.2.4 Al treilea element de bază

Al treilea element de bază se referă la echilibrul economic al contractului. Dacă schimbarea este în favoarea furnizorului, acesta este un indiciu puternic că schimbarea este semnificativă, în timp ce opusul este adevărat dacă schimbarea este în favoarea autorității contractante, iar în cazul din urmă situație nu ar implică, de regulă, un risc de denaturare a concurenței în detrimentul ofertanților potenţiali sau iniţiali. Acest lucru depinde de circumstanțele specifice, totuși, atât timp cât furnizorul nu are obiceiul să ofere nimic gratuit. De exemplu, o reducere de preț se poate baza pe o încercare din partea furnizorului de a face ca autoritatea contractantă să se abțină de la folosirea dreptului său contractual de reziliere. În cazul în care autoritatea contractantă a reziliat contractul, contractul ar putea fi scos din nou la licitaţie și ar rezulta economii (chiar mai mari) pentru autoritatea contractantă (dacă, de exemplu , nivelul prețurilor produsului sau a serviciului în cauză a scăzut în timp). În această situație, reducerea prețului oferită de furnizor îşi are problemele sale.[5]

Totuşi, nu orice schimbare în echilibrul economic în favoarea furnizorului este potenţial semnificativă. O schimbare nesemnificativă în favoarea furnizorului nu ar fi, probabil, considerată o modificare materială.

Nu este însă foarte clar ce se înțelege prin expresia “echilibrul economic”. Înseamnă, de pildă, că profitul furnizorului din contract nu poate crește, chiar dacă părțile sunt de acord cu o creștere a livrării? În acest caz, remunerația pentru creștere poate acoperi doar costurile furnizorului (fără profit), generate de creșterea livrării ? Răspunsul trebuie să fie negativ. Un punct de vedere mai bun ar fi să presupunem că echilibrul economic nu se schimbă în favoarea furnizorului, chiar dacă profiturile furnizorului cresc ca urmare a unei extinderi a livrării, atât timp cât rata profitului furnizorului rămâne aceeași. Dacă, de exemplu, profitul contractului atribuit este de 5 %, atunci furnizorul ar trebui să fie în măsură să facă un profit de 5 % pe livrările suplimentare, fără ca profitul, în sine, să constituie o schimbare a echilibrului economic în favoarea furnizorului. Atunci când se evaluează echilibrul economic, ar trebui să fie luată în considerare economia totală a modificării. Dacă, de exemplu, o modificare facilitează accesul furnizorului la un bonus sau reduce riscul său de a suporta penalități, astfel de consecinţe ale schimbării ar trebui să fie luate în considerare atunci când este evaluată economia implicată.

Aceasta este abordarea în decizia Klagenævnet for Udbud din 29 septembrie 2001, în care aceasta a constatat că autoritatea contractantă avea dreptul să achiziţioneze într-un acord-cadru deşi bunurile achiziționate nu au fost acoperite de contractul inițial, dar au fost îmbunătățiri ale acestor bunuri, cu condiția ca achizițiile să se încadreze în termeni iar prețurile specificate în documentele de ofertă.

2.2.5 Elemente suplimentare

În cazul în care schimbarea a devenit necesară din cauza unor circumstanțe exterioare în afara controlului părților, aceasta ar sugera că schimbarea nu este semnificativă. În hotărârea Pressetext părțile au convertit moneda de plată din şilingi austrieci în euro ca urmare a introducerii euro în Austria. Astfel, modificarea din contract a devenit necesară din cauza unei schimbări în legislație, precum și consecințele acestora pentru părți – rata cursului de schimb – a urmat direct din dreptul comun. Nu este surprinzator că CEJ a considerat că schimbarea nu era materială. Totuși, ar fi greșit să presupunem în general că schimbările datorate circumstanțelor externe nu sunt materiale. Modificările prețurilor și condițiilor de livrare, cu referire la criza financiară, de exemplu, probabil că nu ar putea fi puse în aplicare în mod automat pur și simplu din cauza circumstanțelor externe, dar ar fi un element indicator că schimbarea nu este materială.

Alte elemente indicatoare ale unei modificări ne-substanțiale sunt factorul timp și complexitatea contractului. O modificare făcută unui contract lipsit de complexitate, imediat după încheierea acestuia ar indica faptul că schimbarea a fost făcută dintr-un motiv născocit pentru a eluda normele privind achizițiile publice. Dacă, pe de altă parte, schimbarea se face într-un contract complex, după mai mulți ani după ce contractul a fost încheiat, schimbare ar părea atribuită circumstanțelor care nu au putut fi luate în considerare în momentul atribuirii contractului.[6]

Acesta poate fi, de asemenea, luată în considerare, dacă cadrul inițial pentru modificări este mai larg, dacă schimbarea în contract are loc ca un substitut pentru încetarea contractului. Cazul Pressetext și alte cazuri de jurisprudență pe tema modificărilor, analizează situații în care contractul este schimbat, ca parte a unui management normal al contractului. Dacă, pe de altă parte, schimbarea acționează ca un substitut pentru încetarea contractului, aceasta ar putea fi argumentată că deși pot avea loc modificări substanțiale, în caz contrar autoritatea contractantă ar putea fi împiedicată să micșoreze consecințele încălcării contractului, respectiv creșterea riscului de litigii și creșterea costurilor atât pentru autoritatea contractantă cât și pentru furnizor.

3. Clauze de revizuire

3.1 Cerințele legislației achizițiilor publice referitoare la clauzele de revizuire

Clauzele de revizuire pot să asigure într-o anumită măsură flexibilitate în termenii acordului. Cu toate acestea, clauzele de revizuire nu pot fi suficient de amplu elaborate pentru a acoperi toate cerințele posibile de schimbare, deoarece principiul transparenței, statuat de normele privind achizițiile publice, implică faptul că toate clauzele contractului trebuie să fie precise și fără echivoc. Acest principiu se aplică, de asemenea, şi clauzelor de revizuire[7]. Acest lucru înseamnă că, într-o clauză de revizuire trebuie să se precizeze când și unde poate avea loc schimbarea. O clauză de revizuire privind posibilitatea părților de a negocia (cel puțin în cazul în care negocierile vizează mai mult decât simple detalii tehnice) implică un risc de tratament inegal. Provocarea constă în elaborarea de clauze de revizuire, care să nu fie doar previzibile ci şi să și asigure un cadru pentru flexibilitatea necesară. Dacă ofertanții, deja în faza de licitație, pot lua în considerare posibilitatea unor modificări, orice modificare ulterioară exploatării acestor posibilități nu vor fi modificări ale contractului, ci modificări efectuate în termenii contractului. În plus, unde modificările contractului sunt guvernate de reglementări cu privire la schimbări materiale, modificările în conformitate cu contractul pot, ca regulă generală, să aibă loc fără să se ţină cont dacă schimbarea este sau nu materială. Logica este că, o schimbare în conformitate cu termenii inițiali ai contractului a fost deja deschisă concurenței și, pe această bază, alți ofertanți, precum și alți operatori economici nu trebuie să fie considerați, ca şi cum ei, în condiții egale cu ofertantul câștigător, ar fi avut șansa să ia în considerare respectivele posibilități de schimbare la momentul în care contractul a fost publicat pentru licitație.

La pregătirea anunțului de participare și, ulterior, a caietului de sarcini, autoritatea contractantă trebuie să analizeze cu atenție diferite scenarii. Ce facem în cazul în care proiectul este întârziat ? Ce facem dacă apar cerințe noi, sau sunt puse în piață produse noi și îmbunătățite pe durata termenului contractului? Ar trebui luat în considerare și decis dacă ar trebui să fie urmărite scenariile alternative, și dacă clauzele de revizuire ar trebui să fie incluse în caietul de sarcini în vederea gestionării acestor scenarii. S-ar putea să nu fie oportun să se urmărească scenarii alternative, în circumstanțe particulare, întrucât se riscă deplasarea accentului de pe produsele sau serviciile programate și așteptate (adesea numite produse sau servicii principale), cu consecința regretabilă a faptului că produsele sau serviciile principale nu sunt descris cu suficientă precizie în documentele de licitație . Nici nu este neapărat înțelept de a include opțiuni a tot felul de scenarii, care, de asemenea, nu s-ar putea materializa, și nici ca opțiunile să fie criteriu de evaluare, care poate însemna că contractul este atribuit ofertantului care a făcut cea mai bună ofertă în ceea ce privește opțiunile, dar poate doar a doua ca cea mai bună ofertă cu privire la produsele sau serviciile principale. Dacă opțiunile nu sunt exercitate niciodată ar fi regretabil să fie cumpărate produsele sau servicii principale următoare celor mai bune.

Totuși, acest lucru nu schimbă faptul că este important ca autoritatea contractantă să ia în considerare cu atenție scenariile alternative. În cele mai multe cazuri, răspunsul nu ar fi să se elaboreze, pur și simplu, o clauză de revizuire care să ofere părților dreptul de a modifica contractul, conform acordului, în măsura în care este necesar.

3.2 Circumstanțele în care pot fi necesare modificări

La pct. 3.2.1-3.2.4 de mai jos, sunt stabilite diferite circumstanțe care dau adesea naștere la nevoia de schimbări.

În afară de situațiile descrise mai jos, poate fi relevant uneori să se convină asupra modificărilor de natură mai pur contractuală. Astfel de modificări includ modificări în repartizarea riscurilor, limitarea răspunderii, cuantumul penalităților/bonusurilor, clauze de garanție, etc. Cu toate acestea, este de multe ori imposibil de-a elabora clauze de revizuire care prevăd în mod clar astfel de modificări. Spre deosebire, de exemplu, de opțiunile cu privire la schimbările de produse sau servicii, este greu de descris atât schimbările care ar putea avea loc cât și în ce împrejurări.

Acest lucru poate implica un risc de disimulare a posibilităților de schimbare a ofertanților în timpul etapei de licitație și, în plus, este de multe ori imposibil de a evalua financiar astfel de modificări în legătură cu oferta și, prin urmare, schimbarea necesită o negociere prealabilă a prețului. Prin urmare, o astfel de modificare va constitui de multe ori o modificare substanțială, indiferent dacă clauza de revizuire prevede o schimbare în distribuția de risc şi se dovedește că cealaltă parte stă mai bine la controlul riscului în cauză.

3.2.1 Schimbarea în natura și domeniul de aplicare al obiectului contractului

3.2.1.1 Introducere. După cum s-a menționat mai sus, de multe ori este necesar să se modifice contractul pentru care au fost invitați ofertanţii, fie pentru “mai mult de același fel” fie pentru o schimbare a naturii obiectului contractului. Un exemplu ar putea fi faptul că furnizorul a început să comercializeze o versiune nouă a produsului original, iar autoritatea contractantă dorește să cumpere noua versiune datorită funcţionalităţii sale mai largi. În cazul în care astfel de modificări nu au fost prevăzute în contract, trebuie să se evalueze dacă modificarea este semnificativă, așa cum s-a considerat la pct. 2 de mai sus.

Suplimentar opțiunilor și clauzelor de revizuire, ar putea fi, de asemenea, relevant pentru unele contracte să se ia în considerare dacă posibilitatea de-a face modificări la produsele sau serviciile oferite de furnizor ar trebui să fie examinată în cadrul procedurii de evaluare. Aceasta poate lua forma unui sub-criteriu unde posibilitățile tehnice de a face modificări la sistemul furnizorului este evaluat (probabil în combinație cu o evaluare a drepturilor asupra software-ului și documentației oferite de furnizor, deoarece acest lucru poate fi, de asemenea, relevant pentru posibilitățile de modificări ulterioare). Un astfel de sub-criteriu nu este deloc un bilet gratuit pentru acorduri ulterioare între părți în ceea ce privește schimbările, dar acesta este un element care, în combinație cu opțiunile relevante și clauzele de revizuire, va susține punctul de vedere că autoritatea contractantă a încercat să ofere un contract flexibil, și că acest lucru a fost limpede ofertanților în timpul procedurii de licitație.

3.2.1.2 Opțiuni. Prevederile Directivei privind achizițiile publice în ceea ce privește calcularea valorii contractului se bazează pe premisa că opțiunile pot fi incluse în contractul în cauză.

În contextul legislației privind achizițiile publice, o opțiune este un drept al autorității contractante să achiziționeze produse sau servicii în termenii și condițiile stabilite în avans, în care, pe de altă parte, furnizorul este obligat să vândă în condițiile prevăzute.

Opțiunile trebuie să fie incluse în calculul valorii contractului și, prin urmare, existența lor este un factor în evaluare la depășirea pragurilor, conform art.9(1) din Directiva 2004/18. Opțiunile trebuie să fie, de asemenea, indicate în anunțul de participare, conform Anexei VII din Directiva privind achizițiile publice. De regulă, toate opțiunile trebuie să fie indicate, însă indicarea în anunțul de participare poate fi scurt − la fel cum și restul proiectului este descris pe scurt, conform titlului II.1.5 din formularul anunțului de participare Descrierea succintă a contractului − după care descrierea se desfășoară în documentele de licitație, regula fiind aceea că o opțiune trebuie să fie descrisă la fel de detaliat ca și produsele sau serviciile principale care sunt descrise în documentele de licitație.

Exercitarea unei opțiuni nu constituie o modificare a contractului, ci o schimbare în conformitate cu contractul, cu condiția ca opțiunea să fie suficient de clară în descrierea sa, ca oferta să conțină un preț al opțiunii astfel încât autoritatea contractantă să poată lua direct sau indirect, în considerare opțiunea la atribuirea contractului, și ca opțiunea să poată fi exercitată fără negocieri prealabile între părți. Totuși, aceasta trebuie să presupună că părțile pot negocia detalii tehnice în legătură cu comanda, cum ar fi termenul exact de livrare, cu condiția ca intervalul de timp de livrare să fie indicat în materialul de ofertă, și că stabilirea termenului exact de livrare nu schimbă prețul.

De asemenea, opțiunile au avantajul comercial că prețul este stabilit în competiție, care este în etapa de licitație, unde furnizorul a luptat pentru a câștiga contractul, comparativ cu modificările convenite ulterior, unde autoritatea contractantă de multe ori nu are altă alternativă decât să plătească prețul solicitat de către furnizor.

Dezavantajul opțiunilor este (după cum se menționează la pct.3.1) acela că ar putea denatura evaluarea ofertelor: Dacă opțiunea este subevaluată, atunci autoritatea contractantă poate risca ca prețul și soluția oferite în opțiune să nu fie suficient de “clare”. Dacă, totuși, opțiunea este supraevaluată, opțiunea riscă să câștige prea multă importanță, în comparație cu produsele sau serviciile principale. În plus, autoritatea contractantă consumă resurse specificând opțiunile, și ofertanții consumă resurse de stabilire a prețurilor și de descriere a soluției pentru opțiuni.

3.2.1.3 Clauze de revizuire în ceea ce privește natura și domeniul de aplicare al obiectului contractului. Pe lângă luarea în considerare a oportunităţii de a utiliza opțiuni în ofertă, autoritatea contractantă trebuie să ia în considerare, de asemenea, dacă este relevant să asigure flexibilitatea ulterioară în cadrul contractului, sub forma clauzelor de revizuire.

Clauze de revizuire care doar descriu metoda de implementare a unei schimbări, probabil combinate cu principiile de rezolvare a oricăror dezacorduri în stabilirea prețului generat de modificare, și consecințele sale cu privire la respectarea graficului de timp, etc, nu justifică, de obicei, faptul că o schimbare constituie o schimbare în conformitate cu contractul. Astfel de clauze de revizuire, care descriu modul de implementare a schimbărilor, mai degrabă decât conținutul posibilelor modificări, sunt subiect de negociere între părți atunci când o modificare este pe cale de a fi pusă în aplicare, cu excepția cazului în schimbarea este nesemnificativă. Negocierile vor viza adesea prețul, timpul, calculul penalităților/bonusurilor și impactul schimbării asupra sistemului în general. Indiferent de clauza de revizuire, autoritatea contractantă este, prin urmare obligată în continuare să determine dacă schimbarea este materială. În aceste considerații, clauza de revizuire constituie un element care sugerează că schimbarea nu este semnificativă. Cu toate astea, acesta este doar un element printre multe altele, pe care autoritatea contractantă trebuie, de asemenea, să le ia în considerare pentru a stabili dacă schimbarea constituie o extindere semnificativă a contractului, etc, cum a fost prezentat la pct.2.2 de mai sus.

Decât să se elaboreze clauze de revizuire de acest tip, se recomandă ca autoritatea contractantă să structureze clauza de revizuire, astfel încât să păstreze nevoia de negocieri la un nivel minim. În acest sens, este deosebit de important să se stabilească prețul modificării în conformitate cu documentele de licitație și, prin urmare, să se evite negocierile. Adesea, cu toate acestea, nu va fi posibilă o evaluare a schimbării pe baza prețurilor unitare. Părțile vor fi obligate să negocieze prețul modificării, ca o clauză de revizuire, bazată pe scăderea unității prețurilor dacă unitățile descrise se dovedesc a nu fi viabile. Pentru a evita acest lucru, autoritatea contractantă poate aplica o clauză de revizuire care prevede ca o evaluare a modificării să se bazeze pe așa-numitul principiu de carte deschisă cu scopul de a menține furnizorul în condiții de concurență efectivă, la fel ca în momentul în care a câștigat inițial contractul. Cu alte cuvinte, furnizorul nu poate face mai mult profit pe produsele sau serviciile reglementate de schimbări decât cel de pe produsele sau serviciile principale.

Mai mult, adeseori este recomandabil să se structureze clauza de revizuire pentru a se face activarea sa în mod obiectiv justificat. Avantajul este că previzibilitatea acesteia este crescută, astfel că schimbarea ar proveni apoi din circumstanța obiectivă descrisă, ceea ce ar sugera că baza este aceeași pentru toți ofertanții. Un exemplu în acest sens ar putea fi o clauză de revizuire care să aibă în vedere consecințele oricărui legislații modificate, sau a unei clauze care conferă autorității contractante dreptul de a solicita ca furnizorul să ofere noul său design al produselor în livrările viitoare.

3.2.2 Modificarea prețului

3.2.2.1 Introducere Prețul care trebuie plătit de către autoritatea contractantă este unul dintre cele mai importante elemente ale contractului[8]. Prețul va fi aproape întotdeauna inclus în evaluarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, iar prețului i se va da de obicei o pondere ridicată. Prin urmare, schimbarea de preț va constitui de multe ori o schimbare materială, a se vedea pct. 2.2.4 de mai sus, și, în acest sens, CEJ a susţinut în hotărârea Pressetext că orice modificare a prețului care nu este prevăzută în contract poate fi convenită doar în cazul în care schimbarea este minimă și obiectiv justificată.

Indiferent dacă o schimbare de preț este sau nu materială va depinde, de asemenea, dacă schimbarea este în favoarea autorității contractante sau a furnizorului întrucât CEJ, de regulă, este mai indulgentă față de schimbările în favoarea autorității contractante.

O decizie din 18 noiembrie 1994, a Klagenævnet for Udbud ilustrează acest lucru. O prevedere a fost inclusă în contract care îi oferă autorității contractante dreptul de a face achiziții de la alți furnizori în cazul în care autoritatea contractantă ar putea obține un preț mai mic de la alți furnizori, cu excepția cazului în care furnizorul a ales să se încadreze în prețul cel mai mic. Dispoziția a fost o clauză de ajustare a prețurilor în conformitate cu care prețul a fost redus în cazul în care prețul pieței a fost mai mic. Klagenævnet for Udbud a constatat că această dispoziție nu a fost o încălcare a normelor privind achizițiile publice.

Comparați acest lucru cu avizul din 18 iunie 2002 al Autorităţii daneze de consum şi concurență în care autoritatea a declarat că o prevedere potrivit căreia prețul ar putea fi renegociat, pe baza unor informații ale furnizorului cu privire la creșterile de prețuri de pe piață a fost o încălcare a regulilor achizițiilor.

Dacă, pe de altă parte, schimbarea prețului este determinată de criterii obiective stabilite deja în contract în invitația de participare la licitație, atunci, de asemenea, modificările de preț în favoarea furnizorului se poate aștepta să fie permise fără o nouă cerere de oferte. Posibilitatea de ajustare în sus a prețurilor, în această situație a fost clară tuturor ofertanților și, prin urmare, deschisă concurenței. Acest lucru presupune că nu este lăsat la latitudinea părților de a negocia modificări de preț sau de a face în orice alt mod o schimbare arbitrară a prețului.

3.2.2.2 Clauzele de revizuire privind prețul Un exemplu clasic de acest fel este o clauză de ajustare a prețurilor în conformitate cu care prețul este ajustat în funcție de un indice stabilit. Astfel de modificări ale prețului sunt modificări în conformitate cu contractul și nu sunt semnificative, indiferent de cât de mult crește sau scade indicele[9].

În legătură cu atribuirea de contracte pe termen lung, experiența a arătat că ofertanții, atunci când îşi calculează prețul, operează într-o marjă de risc în caz de creșteri de prețuri care nu poate fi gestionată de către o clauză de ajustare a prețurilor (cum ar putea fi cazul în care produsele sau serviciile sunt compuse din bunuri și ore de lucru, dar remunerația se ajustează în mod exclusiv în funcție de un indice de salariu. În practică, adesea este imposibil să se facă referire la un indice sau o combinație de indicatori care să reflectă pe deplin toate costurile ofertanților). Pentru a reduce această marjă de risc (și, prin urmare, să se reducă costurile), autoritatea contractantă ar putea fi înclinată, de exemplu, într-un contract de servicii pe termen lung, să includă o clauză privind renegocierea remunerației după, de exemplu, cinci ani. S-ar putea să se caute alternative pentru a include o așa-numita clauză de dificultate, în conformitate cu care remunerația să fie renegociată, în cazul în care contractul se dovedește a fi mai împovărător pentru furnizor decât ar fi putut fi avut în vedere în momentul ofertei. Trebuie să existe o prezumție, totuși , că o astfel de clauze nu dă dreptul de a schimba remunerația fără a ține cont dacă schimbarea este materială. Acest lucru se datorează faptului că astfel de clauze de revizuire cer ca părțile să negocieze remunerația ajustată. Prin urmare, nu sunt recomandate astfel de clauză. Dacă, pe de altă parte, schimbarea prețului are loc pe baza unor criterii obiective, exterioare, sau cel puțin în esență în afara controlului părților, atunci situația este diferită , așa cum este ilustrat prin exemplele pe care le putem lua în considerare acum.

O modalitate de a permite ajustarea prețului furnizorului este de a utiliza o așa-numită clauză de benchmarking potrivit căreia prețul produselor sau al serviciilor este testat în piață, de exemplu, cinci ani de la contractare și apoi anual, până la sfârșitul contractului. Utilizarea unei clauze de benchmarking necesită existența unei piețe pentru produse sau servicii și că stabilirea prețurilor în piață este destul de transparentă, în sensul că ideea de benchmarking este de a compara prețul produselor sau serviciilor contractate cu prețul produselor sau serviciilor similare. O clauză de benchmarking poate fi utilizată pentru a crește sau a reduce prețul, sau poate fi utilizată pentru o modificare unilaterală a prețului exclusiv în favoarea uneia dintre părți. Dacă o clauză de benchmarking se dorește a fi pusă în practică, fără a se finaliza prin negocieri între părți, trebuie să fie îndeplinite măcar următoarele condiții:

1. Cum este identificat prețul cu care remunerație existentă a furnizorului urmează să fie comparată? Este vorba de prețul mediu de pe piață, evaluat de-a lungul ultimului an calendaristic, sau este prețul mediu plătit de toți, de un grup relevant, de exemplu municipalitățile daneze care au licitat produsele sau serviciile în cauză în ultimele 12 luni? Aceasta depinde de condițiile de piață specifice, inclusiv informațiile prevăzute a fi colectate privind prețuri comparabile.

2. Cine va fi responsabil cu compararea prețurilor? Una dintre părți, părțile în comun, sau un terț imparțial stabilit anterior (de exemplu, un institut recunoscut)?

3. Ce este de făcut dacă prețurile comparabile nu pot fi identificate? Dacă se dovedește, de exemplu, că produsele sau serviciile nu prea corespund cu produsele sau serviciile pentru care prețurile pot fi obținute de pe piață. Asta înseamnă că benchmarking-ul nu este posibil? Sau că comparația prețurilor ar trebui să ia astfel de diferențe în considerare?

4. Care este procedura în cazul de ajustare a remunerațiilor dacă prin compararea prețurilor se observă o diferență în comparație cu remunerația existentă a furnizorului? Va fi ajustată remunerația pentru a elimina întreaga diferența? Sau doar o parte a diferenței urmează să fie eliminată?

5. Cum sunt rezolvate litigiile? De multe ori, este menționată clauza de arbitraj a contractului.

Este important să se scurgă suficient timp de la încheierea contractului până când are loc benchmarking-ul. În caz contrar, ofertanții ar putea să speculeze, oferind un preț foarte scăzut la licitaţie, doar pentru a ajusta prețul în sus prin intermediul unei clauze de benchmarking la scurt timp după încheierea contractului.

Atunci când se achiziționează produse de pe stoc ce sunt vândute de furnizor mai multor clienți și în cazul în care autoritatea contractantă s-ar putea aștepta ca prețurile să scadă în timp, așa-numita “clauză a clientului celui mai favorizat” poate fi relevantă. O astfel de clauză dă dreptul autorității contractante de a cere cel mai mic preț oferit de furnizor clienților săi. Provocarea autorității contractante în acest sens este aceea de a colecta informații, cu privire la prețurile practicate de furnizor, de la clienții săi. Clauza ar trebui să reglementeze în plus:

1. gradul de similitudine între produse în scopul de a declanșa o reducere a prețului (de multe ori pot fi diferențe în garanție și termeni de service, chiar dacă bunurile sunt identice);

2. dacă doar prețurile de furnizor pentru alți clienți de pe piața locală (de exemplu, Danemarca) sunt relevante;

3. și dacă prețurile companiilor afiliate ale furnizorului sunt de asemenea relevante.

3.2.3 Modificarea duratei contractului

3.2.3.1 Introducere. În cazul în care modificarea constă într-o reînnoire a contractului, în funcție de circumstanțele specifice ale reînnoirii se decide dacă sau nu schimbarea constituie un contract nou. Una dintre schimbările pentru care CEJ a fost sesizată în cazul Pressetext a constat într-o reînnoire a unei clauze de nereziliere într-un contract pe durată nedeterminată. CEJ a considerat că o reînnoire a clauzei de nereziliere nu constituie o schimbare semnificativă. CEJ a justificat acest lucru pe motiv că nu au existat circumstanțe specifice care să sugereze că autoritatea contractantă ar fi reziliat contractul, la expirarea termenului clauzei de nereziliere, și presupunând că acesta ar fi fost cazul, pe o perioadă de trei ani, în cazul în care acordul nu a fost reziliat nu ar însemna că autoritatea contractantă ar fi fost împiedicată să rezilieze contractul într-o perioadă de timp excesivă. În cazul în care clauza de nereziliere nu a fost reînnoită în mod automat, astfel de clauze nu implică un risc de denaturare a concurenței în detrimentul noilor ofertanți. Întrucât legislația UE, în forma sa actuală, nu exclude contractele publice de servicii cu durată nedeterminată, CEJ nu a constatat niciun impediment în acordul părților privind reînnoirea unei clauze de nereziliere.

Cu toate acestea, în cazul în care contractul nu este pe durată nedeterminată, dar are o dată de încetare stabilită în prealabil, rezultă din deciziile Klagenævnet for Udbud că un contract nu poate fi reînnoit fără o nouă ofertare în cazul în care reînnoirea nu se bazează pe o opţiune de reînnoire.

3.2.3.2 Clauze de revizuire în ceea ce privește durata contractului. Atunci când se analizează practica CEJ în ceea ce privește reînnoirea perioadei în care un contract pe durată nedeterminată nu este reziliat, pare a fi mai atractiv pentru autoritățile contractante de a încheia un contract pe durată nedeterminată cu o clauza nereziliere decât un contract pe un termen stabilit în prealabil, cel puțin în ceea ce privește mai multă flexibilitate.

Prin urmare, în legătură cu atribuirea de lucrări, de servicii și anumite contracte de furnizare, ar fi mai indicat să se ia în considerare dacă ar fi mai avantajos la ofertare atribuirea unui contract pentru o durată nedeterminată cu o clauză de nereziliere (în loc de un contract pe durată determinată). Cu toate acestea, acordurile-cadru pot avea doar o durată de patru ani, cu excepția cazului unor circumstanțe speciale care pot justifica o durată mai lungă, conf. 32 alin (2) din Directiva privind achizițiile publice.

În cazul în care durata unui contract pe durată determinată trebuie să fie reînnoită, acest lucru se face prin intermediul unei opțiuni de reînnoire. Opțiunea de reînnoire trebuie să fie precizată în anunțul de participare, precum și condițiile detaliate de exercitare a opțiunii trebuie să fie menționate în documentele de licitație, inclusiv indicarea remunerației în perioada de reînnoire și produsele sau serviciile asociate. Poate fi relevant de luat în considerare dacă prețul din perioada de reînnoire este ajustabil, de exemplu, prin intermediul unei clauze de benchmarking sau o clauză a clientului celui mai favorizat. În acest sens, este esențial ca ajustarea prețului să nu se facă prin negocieri, ci pe bază de criterii obiective, așa cum s-a discutat la pct.3.2.2.2 de mai sus.

Ca o alternativă la un contract pe durată nedeterminată, cu una sau mai multe opțiuni de reînnoire (de exemplu un 3+1+1 ani de contract), se poate, în anumite circumstanțe, să fie relevant să se atribuie un contract pe termen lung prin care autoritatea contractantă să poate rezilia contractul după o anumită perioadă de timp (de exemplu, un contract pe cinci ani, care poate fi reziliat după trei ani).

3.2.4 Schimbarea partenerului contractual și înlocuirea subcontractantului

3.2.4.1 Introducere. Ca regulă generală, înlocuirea partenerului contractual constituie o schimbare materială[10].

Reorganizările interne într-o companie privată nu sunt considerate schimbări semnificative, chiar dacă astfel se schimbă partenerul contractual. Dacă schimbarea constă din faptul că contractul a fost atribuit unei filiale care este deținută sau controlată de către partenerul contractual inițial, și partenerul inițial rămâne răspunzător pentru executarea contractului, rezultă din punctele 44-45 din hotărârea pressetext că o astfel de schimbare constituie o reorganizare internă, care poate avea loc fără o nouă atribuire a contractului. Hotărârea nu afirmă în mod explicit dacă răspunderea solidară cu societatea mamă este o condiție prealabilă pentru ca modificarea să constituie o reorganizare internă. În funcție de circumstanțele specifice, trebuie să se prezume că o schimbare ar putea constitui o reorganizare internă chiar dacă societatea mamă nu mai este răspunzătoare pentru executarea contractului. Cu toate acestea, când și dacă filiala este ulterior vândută unui terț, schimbarea nu este (sau nu mai este) o reorganizare internă, ci o schimbare a partenerului contractual, care constituie o modificare substanțială a contractului. Dacă partenerul contractual privat este o persoană juridică, de exemplu, o cooperativă cu răspundere limitată sau o companie publică cu răspundere limitată, în general, un transfer de acțiuni ale societății nu constituie o schimbare semnificativă. În motivele sale, în cazul pressetext, CEJ a statuat că rezultă din însăși natura structurii corporative faptul că, componența acționarilor se poate schimba în orice moment.

În ceea ce privește o fuziune corporativă în care partenerul contractual privat fuzionează cu societatea supraviețuitoare și societatea supraviețuitoare devine astfel partener contractual al autorității contractante, are loc o schimbare a identității legale a partenerului contractual, astfel că partener contractual inițial încetează să mai existe și în schimb devine parte a companiei supraviețuitoare. În astfel de circumstanțe, rezultă din dreptul danez al societăților că o schimbare obligatorie a debitorului are loc în conformitate cu principiul succesiunii universale. Prin urmare, autoritatea contractantă nu se poate opune transferului contractului către compania supraviețuitoare, care își asumă toate drepturile și obligațiile societății care și-a încetat existența. În acest context, este decisiv faptul că, deși există un înlocuitor de facto a partenerului contractual privat, compania supraviețuitoare este în esență, identică cu compania care și-a încetat existența. Cele de mai sus sugerează că modificarea nu este substanțială (materială) într-un context al legii achizițiilor publice, și, prin urmare, trebuie să existe o prezumție că schimbarea de partener contractual poate avea loc fără o nouă atribuire a contractului în cazul în care schimbarea este cauzată de o fuziune corporativă.

De asemenea se poate presupune într-o anumită măsură că există posibilitatea înlocuirii contractantului, în cazul în care înlocuirea are loc, ca parte a unui transfer către un terț a tuturor activelor și pasivelor companiei (transfer de societate). Însă acest lucru înseamnă că societatea care preia contractul (împreună cu alte active și pasive) își asumă aceleași responsabilități ca cele asumate de societatea căreia i-a fosta inițial atribuit contractul. Acest transfer seamănă cu o fuziune în care noul partener contractual este în mare măsură același ca partenerul din contractual inițial, ceea ce sugerează că acest contract poate fi transferat ca parte a unui transfer al tuturor activelor și pasivelor. La fel se presupune că se procedează şi în cazul în care noul partener contractual este de facto sau identic cu partenerul înlocuit. Cu toate acestea, aceste aspecte sunt într-o oarecare măsură incerte. În cazul falimentului furnizorului, posibilitățile schimbării obligatorii a debitorilor rezultă din lege. În conformitate cu art.55 din konkursloven (Legea daneză privind insolvența), se poate opta ca patrimoniul celui falimentat să devină parte a contractului, cu excepția cazului în care natura normelor contractului exclude această posibilitate (de exemplu, un contract de consultanță). Dacă societatea are dreptul de a deveni parte a contractului în conformitate cu konkursloven și societatea dorește să exploateze acest drept, aceasta, ca regulă generală, trebuie să fie clar posibilă în conformitate cu normele privind achizițiile publice, fără obligația unei alte reofertări. Contrariul ar face iluzoriu dreptul, stabilit prin legea falimentului, de a deveni parte a contractului. Pe de altă parte, nu este sigur dacă societatea are dreptul de a transfera contractul unei terțe părţi. Incertitudinea se bazează pe faptul că nu a fost încă decis în jurisprudență dacă falimentul furnizorului lărgește posibilitățile de transfer ale contractului, fără o nouă procedură de licitaţie. Probabil, se prezumă că există cel puţin incertitudinea dacă transferul face parte dintr-un transfer colectiv al activităților societății în stare de faliment, ca această situație să semene cu un transfer de societate (a se vedea paragraful anterior, spre deosebire de situația în care numai un singur contract este transferat). În orice caz, probabil este necesar ca transferul să aibă loc în termeni neschimbaţi, sau cel puțin în esență, neschimbaţi, astfel încât ca societatea care preia contractul să facă livrări în condiții neschimbate (adică, aceleași produse sau servicii la același preț). Riscul de a întâmpina critici justificate în legătură cu un transfer, mai ales în cazul în care societatea transferă contractele unul câte unul, trebuie să se prezume că sunt la nivelul cel mai scăzut în cazul în care contractul este transferat la compania care a depus cea de-a doua cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic în momentul în care contractul a fost licitat.

În așa-numita cauză Wall[11] CEJ a analizat problema schimbării subcontractantului. În acest caz, municipalitatea din Frankfurt, a licitat atribuirea unui contract de concesiune de servicii pentru exploatarea și întreținerea anumitor toalete publice. Reiese din din contractul inclus în documentele de licitație că o schimbare a subcontractantului era permisă doar cu acordul municipalității. Wall a depus oferte, atât pe cont propriu cât și ca subcontractant în cadrul unei alte întreprinderi, FES, care a prezentat, de asemenea, o ofertă. În oferta depusă de FES, Wall a fost nominalizat ca fiind deosebit de competent în efectuarea lucrării în cauză. Contractul a fost atribuit lui FES, cu Wall ca subcontractant. După semnarea contractului, dar înainte de începerea lucrărilor, FES a solicitat aprobarea municipalității de a-l înlocui pe Wall cu un alt subcontractor, şi i s-a dat acordul în acest sens. Punctul contestat a fost dacă municipalitatea avea dreptul să consimtă eliminarea lui Wall ca subcontractant fără o nouă atribuire a contractului.

CEJ a considerat că o schimbare a subcontractantului, chiar dacă posibilitatea unei schimbări este prevăzută în contract, în cazuri excepționale, poate constitui o schimbare care necesită o nouă licitație. Acest lucru se întâmplă atunci când utilizarea unui subcontractant, mai degrabă decât a unui altuia, având în vedere caracteristicile speciale ale serviciului în cauză, a fost un factor decisiv în încheierea contractului.

Hotărârea pare a avea largi implicații. În primul rând, rezultă din hotărâre că nu numai schimbarea partenerului contractual este o modificare materială, ci și o schimbare a subcontractantului poate constitui, de asemenea, o modificare materială. În al doilea rând, rezultă că modificarea poate fi materială, chiar dacă contractul prevede posibilitatea de schimbare a subcontractantului. Pe de altă parte, implicațiile hotărârii sunt oarecum limitate de circumstanțele speciale din acest caz, asta înseamnă că autoritatea contractantă, cu ocazia atribuirii contractului, i-ar fi acordat lui Wall o importanță deosebită ca subcontractant, întrucât Wall a creat un tip special de toaletă publică și a fost titularul de drept al brevetului în acest sens. Prin urmare, raționamentul Curții nu ar trebui extins pentru se aplica, în general, pentru schimbarea subcontractanților, ci doar în cazurile deosebit de importante pentru îndeplinirea activităţii în care un anumit subcontractant trebuie să-şi ducă la îndeplinire sarcina.

Dacă, în legătură cu procedurile de selecție și de atribuire, se acordă o atenție deosebită întreprinderii care desfășoară activitatea (de exemplu, din cauza experienței acestei întreprinderi sau a proceselor de producție specifice), este recomandabil, din aceleași motive, ca autoritatea contractantă să fie deosebit de atentă pentru a nu permite o schimbare a subcontractantului, chiar dacă această posibilitate este prevăzută în contract.

3.2.4.2 Clauzele de revizuire privind schimbarea partenerului contractual și de schimbare a subcontractantului. Este greu de spus cu certitudine în ce măsură clauzele de revizuire asigură posibilitatea atribuirii contractului unei terţe părţi. În hotărârea pressetext, CEJ a statuat că înlocuirea unui partener contractual este o schimbare materială, “…,cu excepția situației în care această substituire a fost prevăzută în clauzele contractului inițial, spre exemplu, ca o subcontractare.” Acest paragraf din hotărâre trebuie să fie interpretat în sensul că o schimbare a partenerului contractual poate avea loc în cazul în care contractul prevede această posibilitate. Pe de altă parte, nu este sigur ce se înțelege prin trimiterile CEJ la subcontractare atât timp cât utilizarea subcontracților, dacă este cazul, nu implică o schimbare a partenerului contractual al autorităţii contractante (subcontractantul se află doar într-o relație contractuală cu furnizorul care este partener contractual al autorității contractante). În hotărârea Wall, așa cum s-a menționat mai sus, s-a declarat în contract că subcontractantul ar putea fi înlocuit cu aprobarea autorității contractante, dar cu toate acestea, CEJ a constatat că modificarea în cauză a constituit o schimbare materială.

Cele de mai sus sugerează că o clauză de transfer, care prevede doar posibilitatea de a schimba subcontractantul, cu acordul autorității contractante ar fi dificil de interpretat în sine, în sensul că înlocuirea subcontractantului/furnizorului nu este o schimbare materială, ca atare, o astfel de prevedere este prea generală. În schimb, se recomandă să se indice în mod special în prevederile transferului circumstanțele în care o schimbare a partenerului contractual privat poate avea loc și în ce termeni (de exemplu, că întreprinderea care realizează preluarea trebuie să respecte aceleași criterii de conformitate care se aplică în cazul în care contractul a fost ofertat inițial). Scopul este acela de a face posibilitatea de transfer cât mai previzibilă cu putință, pentru a permite argumentul că transferul nu a fost o schimbare a contractului, ci o schimbare în conformitate cu contractul.

4. Utilizarea procedurii negociate cu privire la modificarea contractelor de achiziții publice existente

4.1 Articolul 31 din Directiva privind achizițiile (articolul 40 din Directiva Utilităților[12])

După cum se menționează la pct.2 mai sus, art.31 din Directiva privind achizițiile (art.40 din Directiva Utilităților) conține mai multe prevederi de exceptare, care, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a acestora, permit autorității contractante să evite publicarea unui anunț de participare și o nouă solicitare pentru competiție. În schimb, în cazul în care acestea sunt de acord cu termenii, autoritatea contractantă și furnizorul pot conveni să schimbe un contract existent. Cu alte cuvinte, schimbarea poate avea loc prin intermediul negocierilor directe între părți.

Secțiunile 4.2-4.5 de mai jos examinează dispozițiile ce pot fi relevante pentru modificarea contractelor, deoarece aceste prevederi ar putea justifica încheierea unui act adițional sau unui contract suplimentar între autoritatea contractantă și furnizorul existent. Totuşi, așa cum se va vedea, este foarte dificil să se îndeplinească în practică condițiile pentru recurgerea la prevederile de exceptare.

Dispozițiile privind exceptarea, sunt relevante în situația în care o intenție de modificare nu este prevăzută în contract, caz în care schimbarea constituie, așadar, o modificare a contractului (și nu în conformitate cu contractul), şi în care modificarea este materială. Excepțiile oferă în același timp un indiciu privind situațiile în care modificările sunt materiale: Dacă circumstanțele cauzei nu permit utilizarea unei proceduri de negociere în conformitate cu prevederile de exceptare în adiţionare (a se vedea pct.4.4) sau o repetare a unor (vezi pct.4.5) lucrări sau servicii similare, acest lucru în sine este un argument împotriva schimbării prin negociere între părți întrucât s-ar putea argumenta că Directiva UE în art.31 a reglementat în mod exhaustiv circumstanțele în care modificările contractantelor existente pot fi convenite fără o nouă atribuire a contractului: a se vedea, în această privință, hotărârea pressetext ,[36].

Analiza următoare are ca obiect Directiva privind achizițiile publice, dar cum dispozițiile sunt în mare măsură identice cu cele ale Directivei Utilităților, analiza poate fi, de asemenea, utilizată drept ghid pentru interpretarea dispozițiilor din Directiva privind utilitățile, în care procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare este o procedură de achiziții publice deschisă care poate fi folosită fără respectarea unor condițiilor speciale, dar în cazul în care o procedură de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, -ca în Directiva privind achizițiile publice-este o dispoziție de exceptare care impune respectarea unor criterii specifice.

Ca o introducere la examinarea diverselor clauze de exceptare, trebuie remarcat că, din jurisprudența CEJ[13] rezultă: că excepțiile sunt exhaustive, că ele sunt de strictă interpretare, și că sarcina de a dovedi existența unor circumstanțe speciale care să justifice recurgerea la excepție revine autorității contractante. Cu alte cuvinte, este nevoie de destul de multe condiții pentru a aplica excepțiile, și există doar câteva exemple ale CEJ și ale Camerei de recurs daneze, în care s-a constatat că au fost respectate condițiile de aplicare a excepțiilor.

Ca o introducere suplimentară, trebuie menționat faptul că autoritatea contractantă trebuie să publice un anunț privind rezultatul atribuirii în termen de cel mult 48 de zile calendaristice de la încheierea contractului, conform art.35 (4) din Directiva sectorul public (art.43 din Directiva Utilităților).

4.2 Articolul 31 (1)(b) din Directiva privind Sectorul Public (articolul 40(3)(c) din Directiva Utilităților)

Această dispoziție are în vedere negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare,

(b) în cazul în care, din motive tehnice, artistice sau referitoare la protecția drepturilor de exclusivitate, contractul nu poate fi atribuit decât unui anumit operator economic

Această prevedere, care se aplică la achiziția de produse, servicii și lucrări, constituie temeiul juridic pentru negocierile cu un operator particular fără anunț de participare, în cazul în care există un motiv tehnic sau legal ca furnizarea de produse sau servicii să fie efectuată doar de către un anumit furnizor. Cu toate acestea, punerea în aplicare a acestei dispoziții presupune nu numai faptul că produsele sau serviciile pot fi furnizate numai de un anumit furnizor, dar, de asemenea, că cerințele autorității contractante pot fi îndeplinite numai prin furnizarea doar exact a acestor produse sau servicii. Mai mult decât atât, cerințele autorității contractante trebuie să fie definite în mod obiectiv și să fie în conformitate cu principiul proporționalității.

Prevederea a fost interpretată de către CEJ într-o serie de hotărâri, în cazurile în care autoritatea contractantă dintr-un anumit motiv dorește să continue cooperarea cu furnizorul existent:

În cazul Comisia vs Italia[14], CEJ a constatat că utilizarea procedurii de negociere de către autoritatea contractantă pentru atribuirea unui contract pentru al 11-lea și al 12-lea proiect suplimentar de finalizare a unei autostrăzi nu a fost justificată. Guvernul italian a susținut că din motive tehnice contractul poate fi atribuit doar contractantului deja responsabil pentru efectuarea lucrărilor în curs. Argumentaţia guvernului italian a fost respinsă. CEJ a considerat că trebuie să fie absolut esențial ca respectivul contract să fie atribuit contractantului în cauză ([24]). Prin urmare, nu este suficient ca un anumit contractant să fie considerat, în general, drept cel mai bun furnizor pentru lucrările în cauză, sau ca atribuirea acestui contractant particular să fie cea mai uşoară soluţie.

Într-un caz ulterior Comisia vs Italia[15], CEJ a afirmat că scopul asigurării continuității lucrărilor complexe a fost un motiv tehnic recunoscut ca fiind important, dar nu a fost suficient justificat în cazul în care lucrările puteau fi încredințate numai unui anumit contractant ([20] – [22]).

Exemplele de mai sus ilustrează faptul că este extrem de dificil să se utilizeze excepțiile ca motive pentru a recurge la modificarea sau completarea contractelor cu furnizorul existent. În practică, prevederea este utilizată numai în cazurile în care autoritatea contractantă, ca urmare a drepturilor de proprietate intelectuală ale furnizorului existent, este obligată să utilizeze furnizorul existent ca să dezvolte o suprastructură a sistemului furnizorului sau ceva similar. Dar chiar și în aceste condiții, autoritatea contractantă trebuie, în schimb, să analizeze cu atenție posibilitatea de licitație a unui contract pentru un nou sistem compatibil cu sistemul vechi, care ar putea foarte bine să fie realizat de către un nou furnizor, atât timp cât interfețele vechiului sistem sunt descrise în mod adecvat.

4.3 Articolul 31 (1)(c) din Directiva privind Sectorul Public (articolul 40(3)(d) din Directiva Utilităților)

Se recurge, de asemenea, la procedura de negociere fără un anunț prealabil de participare,

(c) în cazul în care, într-o măsură strict necesară, din motive de maximă urgență ca urmare a unor evenimente imprevizibile pentru autoritățile contractante în cauză, nu se pot respecta termenele pentru procedurile deschise, restrânse sau negociate cu publicarea unui anunț de participare, prevăzute la articolul 30. Situațiile invocate pentru a justifica maxima urgență nu trebuie în nici unul dintre cazuri atribuite autorității contractante.

Articolul 31(1)(c) a fost invocat de mai multe ori în faţa CEJ, dar încă nici o hotărâre nu conține concluziile CEJ în care au fost îndeplinite condițiile pentru utilizarea excepției prevederii. Deciziile de bază de reținut din jurisprudență sunt următoarele:

În cazul Comisia vs Spania[16], CEJ a stabilit că prevederea nu se aplică în cazul în care autoritatea contractantă recurge la procedura accelerată prevăzută la art.38(8) din Directiva privind Sectorul Public (în cazul respectiv, art.15 din directiva aplicabilă atunci).

Într-un alt caz Comisia vs Italia[17], CEJ a apreciat că un raport științific în anumite condiții geologice, ale cărui rezultate au fost noi și neprevăzute, ar putea constitui un eveniment neprevăzut care ar putea justifica construirea unei bariere tip avalanșă fără o procedură de atribuire a contractului. Cu toate acestea, în același timp, CEJ a afirmat că această dispoziție nu se aplică în cazul în care a trecut prea mult timp de la producerea evenimentului. În cazul specific, autoritatea contractantă nu a avut justificare în aplicarea prevederii întrucât s-a început lucrul la bariera tip avalanșă mai târziu de trei luni după prezentarea raportului în cauză și, prin urmare, nimic nu ar fi împiedicat respectarea termenelor procedurii accelerate ([13] – [14]).

Comisia precizează în paragraful 3.3.2.4 din ghidul fostei Directive privind serviciile, că evenimentele imprevizibile înseamnă evenimentele care nu intră în domeniul de activitate economică și socială normală, cum ar fi inundațiile sau cutremurele care necesită servicii de urgență pentru a ajuta victimele.

Din ghid, rezultă că domeniul de aplicare este limitat la serviciile ce urmează să fie efectuate într-o perioadă de aproximativ o lună. Dacă pentru prestarea serviciilor se va aștepta mai mult de aproximativ o lună, atunci, în opinia Comisiei, autoritatea contractantă are suficient timp pentru a publica o notificare în contract și să invoce situația de urgență, motiv pentru utilizarea unor termene mai scurte din art.38(8) al Directivei privind achizițiile publice.

Potrivit par.6.1.5.I.3 din ghidul Autorității daneze a concurenţei şi a consumatorului privind directivele achizițiilor publice, conceptul acoperă, de asemenea, circumstanțe neprevăzute, în legătură cu activități de afaceri mai normale:

“De exemplu, în cazul în care un furnizor din cauza unei greve este împiedicat să continue, sau a dat faliment și nu există niciun temei pentru a lăsa societatea care a dat faliment să continue operațiunile în timpul unei proceduri de achiziții publice în termenele obișnuite” (traducerea autorilor).

În ghid se prevede în continuare că dispozițiile de exceptare:

“… autorizează, de regulă, numai recurgerea la încheierea contractelor pe termen mai scurt, sub un an, timp necesar pentru a organiza o nouă procedură de atribuire a contractului, întrucât trebuie să existe o nevoie urgentă de a încheia contractul, atât de urgentă încât este imposibil să se aștepte o lună, care este perioada de timp necesară pentru a efectua o procedură accelerată, și că dacă nu toate elementele unui contract avute în vedere sunt la fel de urgente, atunci contractul trebuie să fi împărțit pentru a permite o procedură de achiziție normală pentru acea parte a contractului care nu este urgentă “(traducerea autorilor).

Așa cum văzut mai sus, este foarte dificil să se obțină recurgerea la dispoziția de exceptare. În practică, se va lua, probabil, în considerare sănătatea și securitatea umană, considerente grave de mediu, protejarea ordinii publice, sau a intereselor publice fundamentale similare pentru ca scutirea să se aplice. Cu toate acestea, luarea în considerare a fondurilor publice nu este deloc un motiv suficient de urgentă, cu excepția cazului în care apar circumstanțe deosebite. În același timp, decizia autorității contractante este supusă unor cerințe stricte de proporționalitate: În cazul în care produsele sau serviciile pot fi achiziționate prin intermediul unei proceduri accelerate dacă autoritatea contractantă reacționează prompt, atunci prevederea nu se aplică. Mai mult decât atât, în cazul în care autoritatea contractantă s-ar fi decis pentru un contract pe termen scurt, în scopul de a “evita pericolul”, iar în acest răstimp să treacă la o procedură restrânsă sau publică, atunci prevederea nu se aplică (cu excepția contractelor pe termen scurt). Dacă un furnizor de anumite servicii intră în faliment (și administratorul nu doreşte să-și asume drepturile și obligațiile, iar contractul nu este atribuit), atunci ipoteza de pornire ar fi, probabil, că autoritatea contractantă este autorizată să intre doar într-un contract pe termen scurt, în scopul de a permite suficient timp pentru efectuarea unei licitaţii pentru serviciul în cauză (a se vedea, de asemenea, s.3.2.4.1 de mai sus privind falimentul). Trebuie să existe o cerință, în acest sens, că autoritatea contractantă avansează o nouă licitaţie, fără ezitare.

4.4 Articolul 31 (2)(b) și (4)(a) din Directiva privind achizițiile publice (articolul 40 alineatul (3)(e) şi (f) din Directiva Utilităților)

Pentru contractele de bunuri, recurgerea la procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare este autorizată în art.31(2)(b):

(b) pentru livrările suplimentare efectuate de furnizorul inițial, destinate fie pentru înlocuirea parțială abunurilor sau instalațiilor de uz curent, fie pentru extinderea bunurilor sau instalațiilor existente, în cazul în care o schimbare a furnizorului ar obliga autoritatea contractantă să achiziționeze un material tehnic cu caracteristici diferite, care ar duce la incompatibilitate sau dificultăți tehnice disproporționate de utilizare și întreținere, ca regulă, durata unor astfel de contracte, precum și cea a contractelor reînnoite, nu poate fi mai mare de trei ani;

Dispozițiile corespunzătoare pentru contractele de servicii sau de lucrări sunt prevăzute în art.31(4)(a):

 (a) pentru lucrările sau serviciile suplimentare care nu sunt prevăzute în proiectul estimat inițial și nici în contractul inițial, și care au devenit necesare, ca urmare a unei situații neprevăzute, pentru execuția lucrărilor sau serviciilor descrise de acestea, cu condiția atribuirii contractului operatorului economic care execută respectiva lucrare sau serviciu:

• în cazul în care respectivele lucrări sau servicii suplimentare nu pot fi separate din punct de vedere tehnic sau economic de contractul inițial fără a constitui un inconvenient major pentru autoritățile contractante,

sau

• în cazul în care respectivele lucrări sau servicii, chiar dacă pot fi separate de executarea contractului inițial, sunt strict necesare pentru finalizarea acestuia.

Cu toate acestea, valoarea cumulată a contractelor atribuite pentru lucrări sau servicii suplimentare nu trebuie să fie mai mare de 50 % din valoarea contractului inițial.

După cum este evident, condițiile pentru a recurge la excepția în legătură cu contractele de furnizare nu sunt la fel de stricte, deoarece nu există cerințe de imprevizibilitate, și nici nu se aplică limita de 50 %. Pe de altă parte, termenul de trei ani se aplică numai pentru contractele de bunuri.

Articolul 31 (2)(b) a fost interpretat de către CEJ în așa-numita judecată Agusta[18] în care Republica Italiană a invocat art.6(3)(c) și (e) din Directiva de furnizare, aplicabilă (care corespunde articolelor 31(1)(b) și 31(2)(b) din Directiva privind achizițiile publice) în sprijinul achiziționării de elicoptere Agusta prin atribuirea unui contract negociat în mod direct. Republica Italiană a susținut că producția de elicoptere, datorită specificității tehnice a elicopterelor ar putea fi realizată numai de către Agusta, și că flota de elicoptere a fost concepută să fie interoperabilă pe ansamblul mai multor corpuri, în special cu scopul de a reduce costurile logistice și costurile de instruire a piloților. CEJ a respins aceste argumente, deoarece Republica Italiană nu a reuşit să stabilească, “în ce măsură schimbarea furnizorului ar fi constrâns-o să achiziționeze un material fabricat potrivit unei tehnici diferite, de natură să determine o incompatibilitate sau dificultăți tehnice disproporționate în funcționare și întreținere” ([59]).

În mod similar, divizia de vest a Înaltei Curți daneze (Vestre Landsret) a reținut în hotărârea sa din 3 mai 200190, că art.31(2)(b) (autoritatea contractantă s-a bazat pe art.6 (3)(c) și (e) din Directiva aprovizionare, aplicabilă atunci) nu a fost fost aplicabil în legătură cu o achiziție suplimentară a containerelor de gunoi. Curtea a constatat că autoritatea contractantă nu a stabilit că schimbarea furnizorului “ar fi necesitat achiziționarea de echipamente care, din cauza unei diferențe de caracteristici tehnice, ar fi implicat incompatibilități tehnice sau dificultăți tehnice disproporționate în exploatare și întreținere “(traducerea autorilor).

Articolul 31(4)(a) este probabil să fie aplicat, de exemplu, în legătură cu un contract de proiect de restaurare a unei clădiri vechi unde, de multe ori, nu este rentabil să se efectueze o examinare completă a clădirii înainte ca contractantul să se apuce de lucru. Apare ocazional, prin urmare, necesară o suplimentare a lucrărilor, de exemplu dacă se găsește putregai uscat în construcțiile de lemn, iar grinzile de lemn, etc, trebuie să fie înlocuite. Într-o astfel de situație, art.31(4)(a) poate, în funcție de circumstanțe, să dea dreptul la negocieri directe între dezvoltator și contractant cu privire la un contract suplimentar pentru înlocuirea construcțiilor din lemn, cu condiția ca suma contractului să nu crească cu mai mult de 50 la sută.

4.5 Articolul 31(4)(b) din Directiva privind achizițiile publice (articolul 40(3)(g) din Directiva Utilităților)

În cele din urmă, art.31(4)(b) poate fi relevant în legătură cu modificările la contracte privind lucrări sau servicii (unde nu există nici o prevedere pentru bunuri):

(b) pentru lucrări sau servicii noi care constau în repetarea unor lucrări sau servicii similare încredințate de către aceleași autorități contractante operatorului economic câștigător al contractului inițial, cu condiția ca respectivele lucrări sau servicii să fie conforme cu un proiect de bază și ca acesta să fi făcut obiectul unui contract iniţial atribuit prin procedura de licitație deschisă sau restrânsă.

Posibilitatea de a se recurge la această procedură este indicată odată cu intrarea în concurență a primei operații, iar autoritățile contractante țin seama de valoarea totală estimată pentru continuarea lucrărilor sau serviciilor, în scopul punerii în aplicare a dispozițiilor articolului 7.

La această procedură se poate recurge numai în termen de trei ani de la încheierea contractului inițial.

Potrivit paragrafului 6.1.5.IV.2 conform recomandărilor Autorității daneze a Consumatorilor şi concurenţei privind achiziţiile publice, această prevedere poate fi aplicată în cazul în care documentele de licitație originale se referă la posibilitatea ca o repetare a lucrărilor sau serviciilor, sau în cazul în care valoarea unor astfel de repetări ale unor lucrări sau servicii a fost luată în considerare la evaluarea contractului în comparație cu pragurile. De asemenea, reiese din liniile directoare că repetarea lucrărilor / serviciilor este negociabilă între părți.

Prevederea excepției se pot aplica, de exemplu, în legătură cu un proiect în două faze în ceea ce privește dezvoltarea și construirea unei zone rezidențiale în care autoritatea contractantă într-o procedură restrânsă oferă un contract pentru construcția primei faze. Avantajul acestui tip de proiect, spre deosebire de tipul mai tradiţional (în cazul în care faza 2 constituie o opțiune pe care angajatorul are dreptul de a o exercita la un preț fixat în avans), este că angajatorul are posibilitatea de a negocia prețul fazei a 2-a cu contractantul. În acest fel, angajatorul evită să descrie faza 2 deja în faza de licitație pentru stabilirea preţului ofertanţilor. Dezavantajul este că angajatorul nu poate fi în stare să negocieze prețuri ” mai avantajoase” de la contractant, întrucât contractantul va stabili prețul fazei a 2-a, în moment când nu mai există concurență. Răspunsul în cazul în care angajatorul nu este mulțumit de prețuri şi el poate să negocieze cu contractantul fazei 1, ar fi să ofere construcția de fazei a 2-a prin intermediul unei proceduri de atribuire deschise. Aplicarea prevederii excepției în acest caz presupune că faza a 2-a este descrisă într-o schiță de proiect sau ceva asemănător (în prevedere numită un proiect de bază), în momentul licitației, că valoarea estimată a fazei a 2-a este inclusă în calculul valorii contractului în anunțul de participare, și că posibilitatea de a include faza a 2-a în cadrul proiectului este descrisă pe scurt în anunțul de participare și în documentația de licitație. Totuşi, provocarea va fi, adesea, termenul de trei ani de la încheierea contractului inițial. Din păcate, o altă provocare este că prevederea nu a fost analizată în nicio speță semnificativă de jurisprudență și, prin urmare, cerințele de descriere a fazei a 2-a, în momentul licitației sunt oarecum incerte. Este sigur, însă, că prevederea excepției va fi interpretată restrictiv de CEJ (cf. jurisprudenţei în ceea ce privește celelalte dispoziții de exceptare).

Dispoziția de exceptare este, de asemenea, susceptibilă de a fi aplicată, de exemplu, într-un contract de consultanță împărțit în faze.

5. Concluzii

Unei autoritatăţi contractante nu i se permite să convină cu un furnizor modificarea unui contract supus normelor privind achizițiile publice, fără stabilirea unei noi proceduri de licitaţie, în cazul în care modificarea este substanțială.

În scopul de a asigura flexibilitate în perioada de la semnare până la terminarea contractului, autorităţii contractante i se recomandă, în documentele de licitație în stadiul de licitație, să se refere la posibilitatea unei schimbări ulterioare, astfel că orice schimbări pot avea loc în conformitate cu contractul (și nu ca o modificare a contractului). În acest sens, autoritatea contractantă trebuie să se asigure că proiectul, indiferent de schimbările ulterioare, a fost prezentat concurenților, astfel încât posibilitatea unei schimbări să fie clară pentru ofertanți în faza de licitație. Cu alte cuvinte, clauzele de revizuire ar trebui să fie specifice și previzibile și, de preferință, justificate în mod obiectiv, și ar trebui să fie făcute aplicabile fără a necesita negocieri prealabile între părți (sau cel puțin numai negocierile cu privire la detaliile tehnice).

Dacă se dovedește necesară modificarea contractului, iar schimbarea nu este menționată în contract (sau doar menționată în termeni generali), atunci autoritatea contractantă trebuie să acorde atenție art.31 din Directiva privind achizițiile publice, deși este foarte dificil să se îndeplinească în practică astfel de condiții pentru procedura de negociere.


[1] DIRECTIVA 2004/18/CE A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii
[2] DIRECTIVA 92/50/CEE A CONSILIULUI din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii
[3] Comisa v Regatul Spaniei (C-423/07)
[4] Comisia v Germania (C-160/08
[5] În opinia sa, în cauza Pressetext Nachricthenagentur v Austria (C-454/06) [2008] ECR I-4401, avocatul general Kokott a afirmat, la pct. [90], că nu se poate exclude faptul că o reducere de preț nu ar putea constitui o modificare substanțială.
[6] Comisia  v Republica Franceză (C-337/98), în care CEJ a luat în considerare intervalul îndelungat de timp scurs și dezvoltarea tehnologică
[7] Comisia v CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P)
[8] Comisia v CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P)
[9] Comisia v Republica Franceză (C-337/98)
[10] Pressetext Nachricthenagentur v Austria (C-454/06)
[11] Wall AG v La ville de Francfort-sur-le-Main and Frankfurter Entsorgungs- und Service GmbH (C-91/08)
[12] DIRECTIVA 2004/17/CΕ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale
[13] A se vedea de exemplu Hotărârea CEJ în cauza Comisia v Republica Italiană (C-337/05) la [55]–[60] cu referințele la jurisprudență.
[14] Comisia v Republica Italiană (C-57/94)
[15] Comisia v Republica Italiană (C-385/02)
[16] Commission v Kingdom of Spain (C-24/91)
[17] Commission v Italian Republic (C-107/92)
[18] Comisia v Republica Italiană (C-337/05)

 ]]>

Un caz recent al Curții de Justiţie a Uniunii Europene cu posibile implicaţii asupra art. 181 lit. c1) din OUG 34/2006

Expert achizitii publice Gelu CAZAN

Modul deficitar în care unii operatori economici înţeleg să îşi îndeplinească obligaţiile contractuale, ne îndeamnă să căutăm soluţii de excludere a acestora de la procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică, pe baza referinţelor negative primite de la clienţii care s-au confruntat cu astfel de probleme în perioada anterioară. Acest lucru ar urma să fie posibil având în vedere faptul că în Secţiunea 2 a Capitolului VII din Directiva 18/2004/CE, la Art. 45 – Situaţia personală a candidatului sau a ofertantului, alineatul (2) enumeră criteriile care pot conduce la o astfel de excludere. Mai concret, litera d) din cuprinsul alineatului respectiv, indică faptul că poate fi exclus de la participarea la un contract un operator economic ”care s‑a făcut vinovat de o gravă abatere profesională, dovedită prin orice mijloace pe care autorităţile contractante le pot justifica”. În continuare, Directiva stabileşte că Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern şi prin respectarea dreptului comunitar, condiţiile de aplicare a prezentului alineat.

Legislaţia naţională (OUG 34/2006) transpune această prevedere care oferă posibilitatea de excludere a operatorilor economici care s-au făcut vinovaţi de o gravă abatere profesională  în cadrul articolului 181 lit. c1), într-o formă să-i spunem mai ”aplicată”, după cum urmează:

”Art. 181 – Autoritatea contractantă are dreptul de a exclude dintr-o procedură pentru atribuirea contractului de achiziţie publică orice ofertant/candidat care se află în oricare dintre următoarele situaţii:

c1) în ultimii 2 ani nu şi-a îndeplinit sau şi-a îndeplinit în mod defectuos obligaţiile contractuale, din motive imputabile ofertantului în cauză, fapt care a produs sau este de natură să producă grave prejudicii beneficiarilor acestuia;”

Cu alte cuvinte, abaterea profesională este identificată în contextul executării defectuoase a unui contract, gravitatea abaterii este reflectată de gravele prejudicii produse beneficiarilor şi, în plus, este limitată la o perioadă ce vizează ultimii 2 ani.

Ne vom opri deocamdată din descrierea prevederilor legislative naţionale în legătură cu acest subiect pentru a analiza succint un caz asupra căruia Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat recent, în decembrie 2012. Decizia Curţii poate avea implicaţii majore tocmai asupra modului de interpretare a prevederilor legale prezentate mai sus.

Cazul în speţă C‑465/11 Forposta SA,  ABC Direct Contact sp. z o.o. vs. Poczta Polska S.A. a avut ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Krajowa Izba Odwoławcza (Polonia). Cererea de decizie preliminară priveşte interpretarea Art. 45 (2) litera (d) din Directiva 2004/18/CE coroborat cu articolul 53 (3) şi cu articolul 54 (4) din Directiva 2004/17/CE. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Forposta SA şi ABC Direct Contact sp. z o.o., pe de o parte, şi Poczta Polska SA, pe de altă parte, în legătură cu o decizie a acesteia din urmă de a le exclude de la procedura de atribuire a unui contract de achiziţii publice.

Sintetizând pe cât este posibil, situaţia a fost următoarea:

Poczta Polska (societate care activează în sectorul serviciilor poştale şi care constituie o entitate contractantă în sensul Directivei 2004/17) a iniţiat o procedură pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice pentru livrarea coletelor poştale interne şi internaţionale. Deşi, iniţial, entitatea contractantă a considerat că ofertele Forposta SA şi ABC Direct Contact sp. z o.o. erau cele mai avantajoase pentru anumite loturi, ulterior, la data de 21 iulie 2011 (data fixată pentru încheierea contractului), Poczta Polska a anulat atribuirea pentru motivul că operatorii economici care prezentaseră ofertele respective ar fi trebuit în mod imperativ să fie excluşi de la procedură în temeiul articolului 24 alineatul 1 punctul 1. a) din Legea privind achiziţiile publice. Această reglementare din legea poloneză are următorul cuprins:

”Sunt excluşi de la procedura de atribuire a unui contract de achiziţii publice:

1. a) operatorii economici în raport cu care autoritatea contractantă în cauză a reziliat, a anulat sau a denunţat unilateral contractul de atribuire încheiat anterior, din motive imputabile operatorului economic respectiv, în cazul în care rezilierea, anularea ori denunţarea unilaterală a contractului a survenit în interval de trei ani înainte de iniţierea procedurii de atribuire a contractului, iar valoarea prestaţiei neexecutate reprezintă cel puţin 5 % din valoarea contractului;”

Cele două societăţi vizate au atacat această decizie la Krajowa Izba Odwoławcza, afirmând că dispoziţia naţională în cauză este contrară articolului 45 alineatul (2) primul paragraf litera (d) din Directiva 18/2004/CE. În mod concret, potrivit celor două societăţi, domeniul de aplicare al condiţiilor stabilite prin această dispoziţie naţională este mult mai larg decât condiţia enunţată de dreptul Uniunii, care prevede drept cauză de excludere numai o „abatere profesională gravă”, o astfel de abatere gravă nefiind săvârşită în litigiul principal.

Krajowa Izba Odwoławcza a decis să suspende judecarea cauzei şi să adreseze Curţii următoarele întrebări preliminare:

1) Articolul 45 alineatul (2) [primul paragraf] litera (d) din Directiva 2004/18 […] – care prevede că poate fi exclus de la participarea la un contract orice operator economic care s‑a făcut vinovat de o gravă abatere profesională, dovedită prin orice mijloace pe care autorităţile contractante le pot justifica – coroborat cu articolul 53 alineatul (3) şi cu articolul 54 alineatul (4) din Directiva 2004/17 […] poate fi interpretat în sensul că există o abatere profesională gravă în cazul în care, din motive imputabile operatorului economic, autoritatea contractantă a reziliat, a anulat sau a denunţat unilateral un contract de achiziţii publice încheiat anterior cu acest operator, dacă rezilierea, anularea ori denunţarea contractului a survenit în interval de trei ani înainte de iniţierea procedurii în curs, iar valoarea prestaţiei neexecutate reprezintă cel puţin 5 % din valoarea contractului?

2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare şi în cazul în care un stat membru are dreptul să invoce alte motive de excludere de la participarea la contractele de achiziţii publice decât cele enumerate la articolul 45 din Directiva 2004/18 […], în măsura în care consideră că aceste noi cauze se bazează pe protecţia interesului public, a intereselor legitime ale autorităţii contractante, precum şi pe menţinerea concurenţei loiale între operatorii economici, este compatibilă cu directiva menţionată şi cu Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene excluderea de la procedura de atribuire a acestui contract de achiziţii publice a unui operator economic de către autoritatea contractată care, din motive imputabile operatorului economic respectiv, a reziliat, a anulat sau a denunţat unilateral un contract de atribuire încheiat anterior cu acesta, în cazul în care rezilierea, anularea ori denunţarea unilaterală a contractului a survenit în interval de trei ani înainte de iniţierea procedurii de atribuire a contractului, iar valoarea prestaţiei neexecutate a contractului de achiziţii publice reprezintă cel puţin 5 % din valoarea contractului?

În ceea ce priveşte prima întrebare, Curtea a arătat că:

  • noţiunile „abatere profesională gravă”, care figurează la articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (d) pot fi precizate şi detaliate în dreptul naţional, cu respectarea totuşi a dreptului Uniunii;

  • noţiunea „abatere profesională” acoperă orice comportament culpabil care afectează credibilitatea profesională a operatorului în cauză, iar nu numai încălcările normelor de deontologie în sensul strict al profesiei căreia îi aparţine acest operator, care ar fi constatate de organul disciplinar prevăzut în cadrul acestei profesii sau printr‑o decizie jurisdicţională cu autoritate de lucru judecat;

  • articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (d) din Directiva 2004/18 conferă autorităţilor contractante competenţa să constate o abatere profesională prin orice mijloace pe care acestea le pot justifica. În plus, spre deosebire litera (c)de la de acelaşi paragraf, nu este necesară o hotărâre cu autoritate de lucru judecat pentru constatarea unei abateri profesionale în sensul dispoziţiei care figurează la paragraful menţionat litera (d);

  • nerespectarea de către un operator economic a obligaţiilor sale contractuale poate, în principiu, să fie considerată drept abatere profesională.

Pe de altă parte, Curtea a precizat următoarele:

  • noţiunea „abatere gravă” trebuie să fie înţeleasă ca referindu‑se în mod normal la un comportament al operatorului economic în cauză care denotă o intenţie culpabilă sau neglijenţă de o anumită gravitate din partea sa. Astfel, orice executare incorectă, imprecisă sau defectuoasă a unui contract sau a unei părţi din acest contract poate demonstra eventual o competenţă profesională limitată a operatorului economic în cauză, dar nu echivalează în mod automat cu o abatere gravă;

  • constatarea existenţei unei „abateri grave” necesită, în principiu, efectuarea unei aprecieri concrete şi individualizate a atitudinii operatorului economic în cauză;

  • reglementarea naţională [din legea poloneză] impune autorităţii contractante să excludă de la procedura de atribuire a unui contract de achiziţii publice un operator economic în ipoteza în care, din cauza unor circumstanţe care „sunt imputabile” acestuia din urmă, autoritatea respectivă a reziliat sau a denunţat unilateral un contract încheiat cu operatorul economic în cauză în cadrul unui contract de achiziţii publice anterior;

  • noţiunea „motive imputabile” este foarte largă şi poate cuprinde situaţii care depăşesc cu mult o atitudine a operatorului economic în cauză care denotă o intenţie culpabilă sau neglijenţă de o anumită gravitate din partea sa […] noţiunea „abatere gravă”, nu poate fi înlocuită cu noţiunea „motive imputabile” operatorului economic în cauză;

  • reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal determină ea însăşi parametrii pe baza cărora un comportament trecut al unui operator economic obligă autoritatea contractantă în cauză să excludă în mod automat acest operator de la procedura de atribuire a unui contract de achiziţii publice nou‑încheiat, fără a lăsa acestei autorităţi contractante posibilitatea de a aprecia, de la caz la caz, gravitatea comportamentului pretins culpabil al operatorului menţionat în cadrul executării contractului precedent […] depăşind astfel marja de apreciere de care dispun statele membre, în temeiul articolului 45 alineatul (2) al doilea paragraf din directivă.

Având în vedere toate aceste consideraţii, cu privire la prima întrebare, Curtea a răspuns că:

Articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (d) din Directiva 2004/18/CE […] trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naţionale care prevede că există o abatere profesională gravă, care conduce la excluderea automată a operatorului economic în cauză de la o procedură de atribuire a unui contract de achiziţii publice în curs în ipoteza în care, din motive imputabile acestui operator economic, autoritatea contractantă a reziliat, a anulat sau a denunţat unilateral un contract de achiziţii publice precedent încheiat cu operatorul menţionat, dacă rezilierea, anularea ori denunţarea unilaterală a contractului a survenit în interval de trei ani înainte de iniţierea procedurii în curs, iar valoarea părţii neexecutate din contractul de achiziţii publice precedent se ridică la cel puţin 5 % din valoarea totală a acestui contract.

În ceea ce priveşte a doua întrebare, Curtea a precizat că:

  • Deşi din cuprinsul articolului 54 alineatul (4) din Directiva 2004/17 reiese că autorităţile contractante pot stabili criterii de selecţie calitativă în plus faţă de criteriile de excludere enumerate la articolul 45 din Directiva 2004/18, totuşi, conform unei jurisprudenţe constante a Curţii, articolul 45 alineatul (2) din această din urmă directivă enumeră în mod exhaustiv cauzele care pot să justifice excluderea unui operator economic de la participarea la un contract pentru motive, întemeiate pe elemente obiective, privind calităţile sale profesionale şi se opune, în consecinţă, ca statele membre să completeze lista pe care o cuprinde cu alte cauze de excludere întemeiate pe criterii referitoare la calitatea profesională;

  • Numai în cazul în care excluderea în discuţie nu are legătură cu calităţile profesionale ale operatorului economic şi, prin urmare, nu se încadrează într‑o astfel de enumerare exhaustivă, poate fi avută în vedere admisibilitatea eventuală a acestei cauze în temeiul principiilor sau al altor norme ale dreptului Uniunii în materie de achiziţii publice;

În consecinţă, cu privire la a doua întrebare, Curtea a răspuns că:

Principiile şi normele dreptului Uniunii în materia contractelor de achiziţii publice nu justifică, în temeiul protejării interesului public şi a intereselor legitime ale autorităţilor contractante, precum şi pentru menţinerea unei concurenţe loiale între operatorii economici, impunerea printr‑o reglementare naţională, precum cea în discuţie în litigiul principal, a unei obligaţii în sarcina unei autorităţi contractante de a exclude în mod automat de la o procedură de atribuire a unui contract de achiziţii publice un operator într‑o ipoteză precum cea vizată de răspunsul la prima întrebare preliminară.

Să ne întoarcem acum la prevederile legislaţiei naţionale. Intră acestea în contradicţie cu concluziile desprinse din cazul mai sus prezentat? În prezent se pare că există unele opinii diferite şi din păcate nu avem încă o poziţie oficială a ANRMAP cu privire la acest aspect. În cele ce urmează voi încerca să susţin varianta menţinerii prevederilor legislative actuale, sub rezerva faptului că această interpretare reprezintă o opinie personală, care ar putea fi contrazisă ulterior prin argumente suplimentare.

Pentru început, să punctăm ideea – confirmată de Curte – prin care se arată că Directiva conferă autorităţilor contractante competenţa să constate o abatere profesională prin orice mijloace pe care acestea le pot justifica şi că nu este necesară o hotărâre cu autoritate de lucru judecat pentru constatarea unei abateri profesionale. Cu alte cuvinte, prevederile de la art. 181 lit. c1) care, în principiu, transpun litera (d) a articolului 45 (2) din Directiva nu ar trebui să fie puse în oglindă cu prevederile de la art. 181 lit. d) care îsi propun să transpună litera (c) a aceluiaşi articol din Directiva. Mai mult, Curtea confirmă că nerespectarea de către un operator economic a obligaţiilor sale contractuale poate, în principiu, să fie considerată drept abatere profesională.

Curtea precizează că noţiunea „abatere gravă”, nu poate fi înlocuită cu noţiunea „motive imputabile”, ceea ce ar putea ridica un mare semn de întrebare asupra textului de la art. 181 lit. c1) care conţine această sintagmă. Ar trebui, totuşi, observat faptul că legea română consideră că s-a produs o „abatere gravă” numai dacă s-au produs sau se pot produce ”grave prejudicii beneficiarilor”. Invocarea motivelor imputabile operatorului economic nu are ca scop în niciun caz definirea unei abateri grave, ci este utilizată doar pentru a face distincţia faţă de situaţia în care autoritatea contractantă ar putea fi ea înseşi în culpă pentru îndeplinirea defectoasă a contractului respectiv, caz în care operatorul economic nu mai intră sub incidenţa acestei reglementări.

Mai mult, este greu de considerat ca fiind echivalente, pe de o parte, ipoteza generală formulată de legea română, şi anume abatere profesională gravă = grave prejudicii aduse beneficiarilor, cu, pe de altă parte, parametrii precişi utilizaţi în legea poloneză, şi anume abatere profesională gravă = valoarea prestaţiei neexecutate a contractului de achiziţii publice reprezintă cel puţin 5 % din valoarea contractului.

O diferenţă majoră între legea poloneză şi legea română – şi consider că acesta reprezintă argumentul principal în favoarea menţinerii în forma actuală (eventual, îmbunătăţită) a art. 181 lit. c1) – este dată de faptul că, în timp ce legea română conferă dreptul autorităţii contractante de a decide asupra excluderii operatorului economic, legea poloneză instituie obligaţia autorităţii contractante de a proceda în acest mod, determinând totodată foarte exact şi parametrii pe baza cărora devine aplicabilă excluderea obligatorie (automată).

Ori, tocmai pe critica impunerii unei obligaţii pare să se sprijine decizia finală a Curţii. Pentru prima întrebare, argumentaţia face referire la lipsa posibilităţii autorităţi contractante de a aprecia, de la caz la caz, gravitatea comportamentului iar formularea răspunsului include expresia ”care conduce la excluderea automată a operatorului economic”.

Nici răspunsul la a doua întrebare nu se abate de la această abordare, precizând că este nejustificată impunerea printr‑o reglementare naţională a unei obligaţii în sarcina unei autorităţi contractante de a exclude în mod automat de la o procedură de atribuire un operator economic, într‑o ipoteză precum cea vizată de răspunsul la prima întrebare preliminară.

Este evident că OUG 34/2006 nu obligă autoritatea contractantă să excludă din competiţie un operator economic aflat în situaţia pe care o discutăm; excluderea nu este una automată, ci este lăsată la aprecierea autorităţii contractante.

Dacă argumentaţia de mai sus este una corectă, însemnă că nu este necesară o modificare legislativă cu rol de ”corectare” a unei reguli ce ar fi contrare legislaţiei europene. În practică însă, trebuie să avem în vedere că aplicarea prevederilor art. 181 lit. c1) din ordonanţă devine o problemă mai complicată decât până acum. Nu afirmăm acest lucru pornind de la ideea că autorităţile contractante ar fi abuzat de acest drept în ultimii ani, mai degrabă s-ar putea susţine contrariul – s-ar putea să nu existe niciun caz de excludere din acest motiv sau doar foarte puţine. Este însă cunoscut faptul că există anumite nemulţumiri faţă de o serie de operatori economici, iar unele autorităţi contractante solicită insistent ca baza de date existentă la ANRMAP, conţinînd documentele justificative privind modul de îndeplinire a contractelor, să devină publică. Publicarea acestor informaţii în SEAP (chiar dacă baza de date nu este completă) ar pune la dispoziţia autorităţilor contractante un set de informaţii la care accesul ar fi mult mai facil decât până în prezent. În acest condiţii, este de aşteptat apariţia unei tendinţe de valorificare a dreptului conferit de art. 181 lit. c1) cum nu am mai întâlnit în anii precedenţi.

Un prim risc este ca această bază de date să fie asimilată unei ”liste negre”, iar acest risc apare în primul rând deoarece existenţa unei ”liste neagre” este artificial pusă în corelaţie cu obligaţia de a exclude operatorii economici. Legislaţia nu impune o astfel de obligaţie, discutăm doar de percepţia utilizatorilor finali şi de o eventuală interpretare eronată la care unii dintre aceştia pot ajunge. Faptul că respectiva bază de date conţine atât documente justificative care atestă buna execuţie a contractelor cât şi, eventual, execuţia defectuoasă a altor contracte, sperăm să atenueze suspiciunea de ”listă neagră” care ar putea plana asupra bazei de date.

Al doilea risc care trebuie luat în considerare este cel al utilizării prevederilor art. 181 lit. c1) ca o ”armă de vânătoare” sau pur şi simplu ca un instrument de excludere a oricărui operator economic care a greşit la un moment în contextul îndeplinirii unui contract. Rememorând câteva dintre consideraţiile făcute de Curte în cazul C‑465/11, observăm că aprecirea lăsată la latitudinea autorităţii contractante nu trebuie interpretată ca fiind echivalentă cu un drept ce poate fi exercitat în orice condiţii, existând de fapt un cumul de condiţii care urmează a fi îndeplinite pentru ca decizia de excludere să poată fi considerată una corectă. În acest context, vom încerca să trasăm principalele două elemente de analiză pe care o autoritate contractantă trebuie să le aibă în vedere pentru a-şi fundamenta decizia de excludere a unui operator economic în baza art. 181 lit. c1):

  • Executarea defectuoasă a contractului ar trebui să fie în primul rând rezultatul unei atitudini a operatorului economic care denotă intenţia culpabilă sau neglijenţa din partea sa;

  • Gravitatea comportamentului pretins culpabil al operatorului economic trebuie să poată fi demonstrată nu atât prin faptul că a executat defectuos un contract sau o parte dintr-un contract, cât prin gravitatea prejudiciilor create datorită acestui comportament.

S-ar putea ca practica să ne conducă în viitorul apropiat la necesitatea unei nuanţări a prevederilor art. 181 lit. c1) din OUG 34/2006, în sensul includerii în textul actual în primul rând a celei dintâi condiţionalităţi mai sus menţionate, care nu pare a fi reflectată în textul legislativ actual.

]]>

Practica judiciară în domeniul achizitiilor publice creează reguli

Avocat Florin IRIMIA

Practica judiciară creează reguli:

1. Punctarea unei oferte nu acoperă neconformitatea acesteia;             

2. Prețul aparent neobișnuit de scăzut al unei oferte se apreciază prin raportare la conținutul ofertei în cauză și nu la ofertele concurente

1. Printr-o decizie pronunțată în data de 29 mai 2013, Consiliul de Stat francez a considerat ca nu poate fi interzis autorității contractante să respingă o ofertă neconformă pe motiv că, în prealabil, ar fi punctat și clasat respectiva ofertă.

În speță, o comunitate urbană din Franța a organizat o procedură de atribuire a unui contract de achiziție publică având ca obiect furnizarea unui sistem semaforizare prioritară pentru liniile de autobuz. Un ofertant a formulat contestație împotriva deciziei prin care oferta sa a fost respinsă pentru lipsa cotării în cadrul devizului a anumitor prețuri unitare.

Contestația formulată a fost admisă de către Tribunalul administrativ din Marsilia care a dispus anularea deciziei de respingere a ofertei și a dispus reluarea procedurii de atribuire de la etapa analizei ofertei.

Împotriva acestei hotărâri au formulat cale de atac atât ofertantul (care a solicitat și anularea procedurii de atribuire) cât și autoritatea contractantă (care a cerut menținerea deciziei de respingere ca neconformă a ofertei).

În soluționarea căii de atac formulate de autoritatea contractantă, Consiliul de Stat a considerat ca fiind eronată aprecierea instanței de fond conform căreia o ofertă nu poate fi respinsă pe motiv că aceasta a fost analizată, punctată și clasată de către comisia de evaluare.

În ceea ce privește recursul depus de către ofertant, Consiliul de Stat a apreciat ca fiind fondată susținerea ofertantului în sensul că documentația de atribuire conține informații contradictorii susceptibile de a induce în eroare ofertanții și să le afecteze conținutul ofertelor. Astfel, caietul de sarcini permitea ofertanților să aleagă, pentru elaborarea ofertelor, între mai multe opțiuni tehnice. În această situație, în absența unor dispoziții contrare exprese în documentația de atribuire, era posibilă interpretarea conform căreia nu era obligatorie introducerea în devizul pus la dispoziție a prețurilor aferente unor materiale care nu erau incluse în oferta tehnică.

Având în vedere această lipsă de precizie a documentației de atribuire care avut ca și efect inducerea în eroare a ofertanților, Consiliul de Stat a admis calea de atac formulată de ofertant și a dispus anularea întregii proceduri de atribuire.

Din această decizie a instanței supreme franceze rezultă faptul că, în situația în care o ofertă este inadmisibilă, indiferent de momentul constatării acestei inadmisibilități, aceasta trebuie respinsă, fără să aibă vreo relevanță faptul că oferta în cauză ar fi fost punctată de către comisia de evaluare în cadrul analizei interne care a avut loc.

Mai mult, nu poate fi interzis autorității contractante ca, în etapa de evaluare, să analizeze ofertele sub toate aspectele și chiar să realizeze un clasament provizoriu al acestora, indiferent de decizia finală care va fi adoptată. Important este ca raportul final al procedurii de atribuire să consemneze ofertele inadmisibile (care vor fi respinse) și clasamentul ofertelor admisibile.

2. În conformitate cu dispozițiile art. 55 din Directiva 2004/18/CE (transpus în legislația română prin art. 202 din OUG nr. 34/2006), înainte de a adopta o decizie de respingere a unei oferte care prezintă un preț aparent neobișnuit de scăzut,  autoritatea contractantă are obligaţia de a solicita ofertantului detalii privind elementele ofertei pe care le consideră relevante, cum ar fi: economia procedeului de construcție, a procedeului de fabricare a produselor sau a prestării serviciilor; soluțiile tehnice adoptate și/sau condițiile excepțional de favorabile de care dispune ofertantul pentru execuția lucrărilor, etc.

Numai în situația în care informațiile solicitate nu sunt prezentate sau dacă acestea nu justifică prețul aparent neobişnuit de scăzut, fapt de natură să compromită îndeplinirea corespunzătoare a contractului, oferta va fi respinsă din procedură.

Deși încadrarea în categoria ofertelor prezumate ca având un preț aparent neobișnuit de scăzut se realizează fie prin raportare la valoarea estimată, fie prin raportare la media celorlalte oferte, analiza justificărilor furnizate de către ofertant trebuie să se facă exclusiv prin raportare la oferta în cauză iar nu prin comparare cu celelalte preţuri ofertate în cadrul procedurii de atribuire.

În acest sens s-a pronunțat recent și Consiliul de Stat francez printr-o decizie din 29 mai 2013 în cadrul căreia a reținut ca fiind greșită aprecierea judecătorului de fond conform căreia trebuie respinsă o ofertă pe motiv că informațiile furnizate de ofertant nu au fost în măsură să justifice diferența de preț față de o ofertă concurentă. Astfel, în opinia instanței supreme, judecătorul trebuia să verifice dacă prețul ofertat este, prin raportare la conținutul ofertei în cauză, sub-evaluat și de natură să creeze un risc de neexecutare a contractului de achiziție publică. Prin urmare, verificarea capacităţii ofertantului de a-și îndeplini în mod corespunzător obligațiile contractuale la prețul propus, în termenul asumat și respectând condițiile de calitate impuse de către autoritatea contractantă, trebuie să aibă la bază exclusiv conținutul ofertei în cauză și justificările ulterioare ale ofertantului, indiferent de prețurile ofertate de către alți participanți la procedura de atribuire.

]]>

Principiul independenței procedurilor de atribuire

Avocat Florin IRIMIA

Jurisprudența franceză a confirmat recent principiul conform căruia procedurile de atribuire sunt independente în sensul că, în cadrul unei proceduri nu pot fi invocate împrejurări de fapt legate de o altă procedură, chiar și în situația în care cele două proceduri au același obiect. Această regulă a fost reamintită de către Curtea administrativă de apel din Nancy printr-o decizie pronunțată în data de 17 ianuarie 2013.

În speță, departamentul francez Doubs a organizat o procedură de licitație deschisă pentru atribuirea unui contract având ca obiect servicii de deszăpezire a drumurilor departamentale. Operatorul economic (Grillet Transport) care s-a situat pe locul secund în clasament a formulat contestație (référé précontractuel) împotriva rezultatului procedurii de atribuire prin care a criticat oferta desemnată câștigătoare pe care a considerat-o inadmisibilă. Tribunalul administrativ din Besançon a admis contestația formulată și a anulat întreaga procedură de atribuire (1). Procedura de atribuire a fost reluată iar operatorul economic în cauză nu a mai depus ofertă de participare, solicitând însă despăgubiri pentru beneficiul nerealizat pe care a estimat că l-ar fi avut dacă nu s-ar fi anulat procedura de atribuire. Această acțiune a fost însă respinsă de către Tribunalul din Besançon pe motiv că operatorul economic nu a depus ofertă în cadrul celei de-a doua proceduri de atribuire, sentința fiind atacată la Curtea de apel administrativă din Nancy.

Această instanță a reamintit că, atunci când este sesizat cu o acțiune în pretenții pentru repararea prejudiciului cauzat în cadrul unei proceduri de atribuire, judecătorul trebuie mai întâi să analizeze dacă ofertantul avea sau nu o șansă de a i se atribui contractul de achiziție publică. În caz negativ, ofertantul nu are nici un drept; în cazul în care avea șanse în atribuirea contractului, ofertantul poate pretinde rambursarea cheltuielilor efectuate pentru pregătirea ofertei. În situația în care societatea în cauză avea șanse serioase de a i se atribui contractul, aceasta are dreptul la repararea prejudiciul constând în câștigul nerealizat.

Aplicând aceste reguli la speța dedusă judecății, Curtea de apel a constatat că, deși societatea Grillet Transport a prezentat o ofertă tehnică completă care a răspuns cerințelor autorității contractante valoarea acesteia (41.600 euro) este superioară devizului estimativ (33.525 euro) precum și ofertei care a fost desemnată câștigătoare în cadrul noii proceduri de atribuire (33.750 euro). Pentru aceste motive, instanța a apreciat că ofertantul Grillet Transport nu poate pretinde că trebuia să i se atribuie contractul de achiziție publică ca urmare a respingerii ofertei concurente, fapt pentru care a considerat ca nefondată acțiunea formulată.

Prin pronunțarea asupra fondului cauzei (analiza șanselor obținerii contractului de achiziție publică), Curtea de Apel a acceptat în mod implicit faptul că lipsa prezentării unei oferte în cadrul noii proceduri de atribuire nu are incidență asupra dreptului unui ofertant de a solicita repararea prejudiciului cauzat în cadrul procedurii anterioare care a fost anulată din culpa autorității contractante. Din păcate însă, instanța franceză a încălcat în parte acest principiu în momentul în care, analizând oferta depusă în cadrul primei proceduri de atribuire, s-a raportat la valoarea la care a fost atribuit contractul de achiziție publică ca urmare a organizării noii proceduri de atribuire.

(1) Spre deosebire de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor și de instanțele din România care dispun reevaluarea ofertelor, măsura specifică adoptată de instanțele franceze constă în anularea procedurilor de atribuire.

]]>

Lipsa de interes în contestarea procedurii de atribuire

Articol publicat in Revista de achizitii publice – iunie 2012 Exercitarea unei acțiuni judiciare implică existența interesului persoanei care a inițiat acțiunea, respectiv folosul practic urmărit de acesta. Conform doctrinei și practicii judiciare unanime, interesul juridic trebuie să fie legitim (recunoscut și ocrotit de lege), personal (propriu celui care îl invocă), născut și actual (existent la momentul introducerii acțiunii și pe toată perioada de soluționare a acesteia). Condiția existenței unui interes este valabilă și în domeniul soluționării contestațiilor formulate împotriva procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, astfel cum rezultă din cuprinsul art. 255 din OUG nr. 34/2006 care face trimitere la noțiunea de interes legitim atunci când definește calitatea procesuală activă. Interesul unui operator economic de a formula contestație împotriva unui act emis de către autoritatea contractantă trebuie apreciat în funcție de etapa în care se află procedura de atribuire în momentul formulării contestației și de obiectul acesteia. Astfel, atunci când contestația vizează documentația de atribuire, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) va aprecia existența interesului prin verificarea vătămării concrete pe care actul atacat o poate produce contestatorului. Spre exemplu, atunci când se atacă o cerință minimă de calificare considerată restrictivă, contestatorul trebuie să demonstreze în ce măsură respectiva cerință îi îngrădește accesul la procedura de atribuire a contractului de achiziție publică, nefiind suficient să se invoce un interes general, al potențialilor operatori economici interesați de participarea la procedura de atribuire. De asemenea, deși este dificil de verificat, CNSC ar trebui să aibă în vedere capacitatea concretă a contestatorului de a participa la procedura de atribuire prin depunerea unei oferte competitive (singur sau în asociere). Astfel, considerăm că nu poate fi dovedit interesul contestării documentației de atribuire în cazul unui operator economic care nu este abilitat legal să desfășoare activitățile care fac obiectul contractului de achiziție publică. Într-o asemenea situație, se va ține seama de posibilitatea de asociere prevăzută de art. 44 din OUG nr. 34/2006, nefiind necesar ca operatorul economic contestator să îndeplinească singur contractul. Spre exemplu, în cazul unui contract de proiectare și execuție de lucrări, operatorul economic abilitat să presteze servicii de proiectare, va avea interes să conteste documentația de atribuire în condițiile în care nu are în obiectul de activitate execuția de lucrări. Diferită este situația unui operator economic care prestează exclusiv servicii de proiectare atunci când contestă documentația de atribuire a unui contract care are ca obiect strict execuția de lucrări, fiind imposibil de dovedit interesul personal al acestuia în contestarea procedurii de atribuire. În ceea ce privește relevanța stadiului în care se află procedura de atribuire în momentul soluționării contestației, în practica CNSC s-a apreciat ca fiind lipsită de interes contestația vizând documentația de atribuire în condițiile în care operatorul economic contestator a participat la procedură prin depunerea unei oferte și a îndeplinit cerințele contestate. În cazul în care contestația privește rezultatul procedurii de atribuire, cea mai des întâlnită situație în care este lipsită de interes contestația este cea în care contestatorul nu ar avea șanse de a obține contractul de a achiziție publică. Spre exemplu, s-a apreciat că nu are interes să conteste oferta declarată câștigătoare ofertantul clasat pe locul 3 trei fără a ataca, în condiţii similare, şi oferta clasată pe locul doi. În astfel de cazuri, Consiliul apreciază că, nici în eventualitatea reevaluării ofertelor, societatea contestatoare nu ar avea posibilitatea să se claseze pe primul loc. Totuși, au existat decizii în care CNSC a considerat că, în cadrul reevaluării, este posibilă modificarea clasamentului prin respingerea inclusiv a ofertei (ofertelor) clasate înaintea contestatoarei, situație în care aceasta recapătă șansa de a i se atribui contractul de achiziție publică. De asemenea, este îndeplinită condiția existenței interesului în situația în care, ca urmare a admiterii contestației, se va ajunge la anularea procedurii de atribuire, fapt care ar permite societății contestatoare să participe la noua procedură cu șanse de a i se atribui contractul de achiziție publică. O astfel de situație poate exista, spre exemplu, atunci când au fost depuse doar două oferte de participare și ofertantul a cărei ofertă a fost respinsă solicită Consiliului să constate că și oferta câștigătoare este inadmisibilă. În situația în care se admite contestația, devin incidente dispozițiile art. 209 alin. (1) lit. a) conform cărora autoritatea contractantă are obligaţia de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziţie publică dacă au fost depuse numai oferte inacceptabile şi/sau neconforme. Inexistența interesului în formularea unei contestații poate fi sesizată atât de către autoritatea contractantă în cadrul punctului de vedere cât și, din oficiu, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor care, în temeiul art. 278 din OUG nr. 34/2006, va respinge contestația, pe cale de excepție, ca lipsită de interes. Avocat Florin IRIMIA ]]>