Philippe Auzimour – Risk Assessments in PPP Projects]]>
Philippe Auzimour – Risk Assessments in PPP Projects – Conferinta PPP 2010
Category: Articole
Articole scrise de experti in achizitii publice.
Parteneriatului public-privat- o solutie viabila pentru atragerea fondurilor private in proiecte de infrastructura
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista Business Magazin
In prezent, provocarea Romaniei, dar si a tuturor statelor din lume, o reprezinta asigurarea unor servicii cat mai bune cetatenilor, in conditiile unui buget public din ce in ce mai limitat. Unul din instrumentele care pot raspunde unei astfel de provocari il reprezinta parteneriatul public-privat, alternativa realista la sistemul clasic de realizare a investitiilor prin contractele de achizitie publica.
Acest lucru este posibil datorita caracteristicii esentiale a contractului de parteneriat public-privat ce consta in modalitatea de finantare a investitiei, realizata in parte sau in totalitate de catre partenerul privat.
In mod traditional, autoritile publice finanteaza proiectele de investitii din veniturile realizate din colectarea taxelor si impozitelor sau din imprumuturi bancare. Insa, in ultima perioada, constrangerile bugetare, inerente crizei economice, determina orientarea catre finantarea privata a proiectelor publice.
Prin infuzia de capital privat se asigura posibilitatea demararii rapide a proiectelor, fara ca autoritatile publice sa fie nevoite sa astepte colectarea fondurilor necesare. Ca in orice afacere, partenerul privat realizeaza o investitie initiala, urmand sa o recupereze si sa realizeze profit ulterior, pe masura derularii parteneriatului.
Spre deosebire de contractele de achizitie publica clasice, unde finantarea este asigurata de autoritatea publica intr-un termen relativ scurt, in proiectele de PPP, investitia partenerului privat este una pe termen mediu si lung si trebuie asumata ca atare. Consideram ca aceasta caracteristica este de natura sa temepereze intentia operatorilor economici autohtoni de a se angaja in proiecte de parteneriat public-privat. Din fericire insa, exista si vor exista intotdeauna investitori care isi vor asuma acest “dezavantaj” al castigului pe termen lung.
Domeniile/sectoarele care atrag cele mai multe proiecte in regim public-privat
Datorita avantajelor incontestabile pe care le prezinta, parteneriatul public-privat este utilizat in numeroase domenii de activitate. Astfel, colaborari reusite intre autoritatile publice si operatorii economici, inclusiv in Romania, s-au realizat in urmatoarele sectoare:
– infrastructura: constructia de drumuri, cai ferate, porturi, aeroporturi, etc;
– utilitati publice: administrare retele de apa si canalizare, retele de iluminat public, statii de epurare a apei, retele de transport, etc;
– domeniul imobliar: constructia de birouri, locuinte, parcuri industriale, etc;
– programe sociale si de educatie: administrarea de inchisori, scoli, centre sociale, etc;
– protectia mediului: colectare, tratare, selectare, depozitare deseuri;
– sectorul energetic: centrale nucleare, hidrocentrale, centrale eoliene.
Precizez ca aceasta enumerare nu este exhaustiva, existand si alte domenii in care s-au realizat, sau este posibila realizarea de proiecte de parteneriat public-privat.
Indiferent de domeniu, singurul aspect care conteaza este viabilitatea proiectelor. Iar pentru ca aceasta viabilitate sa fie asigurata, este necesara analiza temeinica a oportunitatii si fezabilitatii proiectului, selectarea riguroasa a partenerului privat, stabilirea clara si eficienta a responsabilitatilor fiecarei parti si monitorizarea atenta a indeplinirii obligatiilor contractuale de catre cei doi parteneri.
Potentiale riscurile in derularea unui proiect de PPP si rolul avocatilor specializati in managementul acestor riscuri
Pe langa participarea partenerului privat la finantarea proiectelor de tip PPP, o alta caracteristica a acestei forme de colaborare o reprezinta impartirea riscurilor. Astfel, daca in contractele de achizitie publica, partenerul public isi asuma toate riscurile proiectului, in cazul PPP, o parte din acestea sunt preluate de catre partenerul privat, dupa regula conform careia riscurile sunt transferate catre partea care le poate gestiona cel mai bine.
Chiar si impartite, riscurile realizarii unui proiect de parteneriat public-privat exista si trebuie identificate si, pe cat posibil, evitate.
Astfel, este necesara o evaluare temeinica a riscurilor aferente proiectului precum si o repartizare a acesora in functie de capacitatea partilor de a le face fata.
Pentru realizarea acestor demersuri de prevenire si gestionare a riscurilor este insa nevoie de personal specializat, de echipe de experti in domeniul juridic, tehnic si economic.
Daca, in mod obisnuit, partenerul privat dispune de resursele umane necesare derularii unui proiect de tip PPP, nu acelasi lucru se poate afirma despre autoritatile publice. Astfel, este posibil ca partenerul public sa nu beneficieze de experienta unor consultanti specializati in domeniul PPP. In aceasta situatie, exista riscul ca partenerul privat sa impuna conditii dezavantajoase pentru partenerul public. Pentru a preveni aceasta situatie si a echilibra raportul de forte, autoritatile publice trebuie sa faca apel la angajarea unor experti externi cu experienta in derularea unor parteneriate public-private.
Printre acesti experti, se numara si avocatii a caror interventie este esentiala in verificarea conformitatii cu dispozitiile legale a tuturor operatiunilor efectuate in cadrul unui proiect de PPP.
Avocatii pot asigura asistenta juridica la intocmirea documentatiei de atribuire, pe parcursul procedurii de evaluare a ofertelor si de selectare a partenerului privat, la incheierea contractului si pe toata perioada de executare a acestuia.
Interventia avocatilor specializati in proiectele de parteneriat permite evitarea anumitor riscuri de natura juridica si gasirea unor solutii legale pentru gestionarea acestora. Spre exemplu, consultantii juridici pot contribui la crearea unor mecanisme de control a partenerului privat de catre partenerul public astfel incat sa fie protejate si respectate interesele cetatenilor si sa se asigure o calitate ridicata a serviciilor prestate acestora.
Importul de experienta europeana in proiectele de dezvoltare a infrastructurii prin parteneriate de tip public-privat
Parteneriatul public-privat si-a dovedit utilitatea in economiile tuturor statelor europene care l-au utilizat. Acest model de colaborare intre stat si privat a permis realizarea si administrarea eficienta de infrastructuri si servicii publice, eliberand temporar finantele publice limitate si compensand lipsa strategiilor economice in sectorul public. De asemenea, prin parteneriatele publice-private, s-a optimizat indeplinirea atributiilor publice, s-a realizat un raport optim intre calitate si randament si s-a ameliorat considerabil relationarea intre sectorul public si cel privat.
Si in tara noastra, autoritatile publice centrale si locale pot beneficia de aceste avantaje incontestabile pe care le prezinta parteneriatul public-privat. Pentru ca acest lucru sa se intample, este suficient sa ne inspiram din ceea ce au realizat celelalte tari europene.
Pe langa importul de experienta occidentala, va fi nevoie insa si de o puternica vointa politica, de implicare si de responsabilizare a tuturor actorilor care ar putea interveni in realizarea proiectelor de tip PPP. Suntem convinsi ca aceste ingrediente ale succesului vor fi folosite si de autoritatile publice din Romania, astfel incat parteneriatul public-privat sa devina un instrument privilegiat de dezvoltare economica.
]]>MASTER – SOCIETATI COMERCIALE, DREPTUL CONSUMATORULUI SI ARBITRAJ
prin trimiterea cv-ului la adresa de email – office@ceparu-irimia.ro cu mentiunea “pentru studiile de master 2010”.]]>
Procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice pe rolul instantelor de judecata- studii de caz
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Trebuie recunoscut faptul ca, urmare a experientei acumulate, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC) emite in prezent decizii care, in mare parte, sunt fundamentate corect in fapt si in drept. Astfel, spre deosebire de multe instante de judecata care nu au dobandit inca suficienta experienta in solutionarea litigiilor in materie de achizitii publice, se poate sustine ca CNSC isi indeplineste rolul pentru care a fost creat, respectiv acela de organism specializat in solutionarea contestatiilor.
Dar cum orice regula are exceptiile sale, CNSC emite si numeroase decizii expuse criticilor. O posibila scuza a acestei situatii o reprezinta numarul important de contestatii pe care trebuie sa le solutioneze Consiliul si termenul scurt de solutionare impus de legiuitor. Exista insa situatii in care graba emiterii unei decizii nu se justifica, cu atat mai mult cu cat risca sa afecteze considerabil calitatea actului de justitie. Un exemplu relevant in acest sens il vom prezenta in randurile care urmeaza.
In fapt, o comuna a organizat o procedura de licitatie deschisa pentru atribuirea un contract de achizitie publica de lucrari.
Documentatia de atribuire a fost contestata de un operator economic care a criticat atat anumite cerinte minime de calificare cat si modalitatea de stabilire a factorilor de evaluare.
Avand in vedere dispozitiile art. 199 alin. (3) din OUG nr. 34/2006 care interzic modificarea factorilor de evaluare pe parcursul derularii procedurii de atribuire, contestatorul a solicitat anularea procedurii de atribuire, ca unica masura de remediere posibila.
In ziua imediat urmatoare depunerii contestatiei, autoritatea contractanta a comunicat CNSC si societatii contestatoare adoptarea anumitor masuri de remediere constand in eliminarea cerintelor minime de calificare contestate si in precizarea unei metodologii de punctare a factorilor de evaluare.
Dupa numai doua zile de la comunicarea acestor modificari ale documentatiei de atribuire, CNSC a respins contestatia formulata ca ramasa fara obiect. In motivarea deciziei, Consiliul retine lapidar ca prin masurile de remediere „necontestate” documentatia de atribuire a fost modificata, motiv pentru care contestatia depusa a ramas fara obiect.
Consideram ca prin aceasta decizie, Consiliul a incalcat principiul contradictorialitatii si al dreptului la aparare, astfel cum vom demonstra in continuare.
Potrivit art. 2563 din OUG nr. 34/2006, «După primirea unei contestaţii, autoritatea contractantă are dreptul de a adopta măsurile de remediere pe care le consideră necesare ca urmare a contestaţiei respective. Orice astfel de măsuri trebuie comunicate contestatorului, celorlalţi operatori economici implicaţi în procedura de atribuire, precum şi Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau primei instanţe de judecată, nu mai târziu de o zi lucrătoare de la data adoptării acestora.
(2) În situaţia în care contestatorul consideră că măsurile adoptate sunt suficiente pentru remedierea actelor invocate ca fiind nelegale, acesta va trimite Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau primei instanţe de judecată şi autorităţii contractante o notificare de renunţare la contestaţie. În acest caz, autoritatea contractantă nu mai are obligaţia de a comunica punctul său de vedere potrivit dispoziţiilor art. 274 ».
Din aceste dispozitii legale rezulta dreptul autoritatii contractante de a remedia, ca urmare a unei contestatii, actele atacate. In cazul in care aceste masuri sunt considerate ca fiind suficiente de catre contestator, acesta va transmite Consiliului si autoritatii contractante o cerere de renuntare la contestatie.
Prin urmare, numai in masura in care operatorul economic contestator este de acord cu masurile de remediere, acesta are dreptul de a renunta la cererile formulate in fata Consiliului sau a instantei de judecata.
In aceste conditii, in speta, Consiliul avea obligatia sa se asigure ca societatea contestatoare considera masurile de remediere adoptate de catre autoritatea contractanta ca fiind suficiente si sa verifice daca operatorul economic intentioneaza sa renunte la contestatie.
Insa, fara sa solicite opinia contestatorului cu privire la masurile de remediere adoptate, CNSC emite decizia atacata la mai putin de 3 zile dupa data depunerii contestatiei.
Procedand astfel, Consiliul a incalcat atat dispozitiile art. 2563 din OUG nr. 34/2006 sus-mentionate, cat si principiul contradictorialitatii si al dreptului la aparare. In aceste conditii, societatea contestatoare a fost privata de dreptul de a-si exprima pozitia in raport cu modificarile operate de autoritatea contractanta asupra documentatiei de atribuire.
Mai mult, desi nu trecusera decat 2 zile din momentul publicarii, Consiliului sustine in decizie ca masurile de remediere nu au fost contestate, motiv pentru care sunt valabile si lasa fara obiect contestatia. Prin aceasta afirmatie, CNSC ignora dispozitiile art. 256² din OUG nr. 34/2006 conform carora actele in cauza puteau fi contestate in termen de 5 zile de la data luarii la cunostinta, respectiv pana la o data ulterioara emiterii deciziei. Astfel, numai dupa expirarea termenului in cauza si dupa o prealabila verificare, Consiliul putea afirma ca masurile de remediere nu au fost contestate. De altfel, in chiar ziua emiterii deciziei, operatorul economic a contestat pe cale separata masurile adoptate de autoritatea contractanta.
Prin decizia emisa, Consiliul a respins contestatia pe baza de exceptie, fara sa puna in discutia niciunea dintre parti exceptia lipsei de obiect invocata din oficiu. In acest fel, CNSC a incalcat in mod flagrant principiul contradictorialitatii consacrat atat de dreptul comun (Codul de procedura civila) cat si de art. 269 din OUG nr. 34/2006.
Contradictorialitatea consta in posibilitatea conferita de lege partilor de a discuta si combate orice element de fapt si de drept al procesului civil. Acest principiu domina intreaga activitate de solutionare a litigiului.
Principiul contradictorialitatii impune cerinta ca nici o masura sa nu fie dispusa de instanta inainte ca aceasta sa fie pusa in discutia partilor.
Instanta trebuie sa asigure partilor posibilitatea de a-si sustine si argumenta dovezile, de a invoca probe, de a cunoaste dovezile solicitate de adversar, de a ridica si cunoaste exceptiile de procedura.
Orice exceptie invocata intrerupe, de regula, cercetarea fondului actiunii pana la rezolvarea sa. Astfel, art.137 alin.1 din Codul de procedura civila dispune ca:” instanta se va pronunta mai intai asupra exceptiilor de procedura, precum si asupra celor de fond, care fac de prisos, in totul sau in parte, cercetarea in fond a pricinii”.
Prin urmare, dispozitiile procedurale de mai sus, obliga instanta ca, o data invocata o exceptie sa o solutioneze. De regula, aceasta trebuie rezolvata cu prioritate, inainte de a se intra in fondul cauzei sau imediat dupa invocarea ei.
Procedural, instanta in fata careia a fost ridicata o exceptie sau care ridica o exceptie din oficiu, in primul rand trebuie sa o aduca la cunostinta partilor din proces, caci efectele specifice admiterii exceptiilor fac din ele imprejurari esentiale pentru solutionarea pricinii.
Desi procedura de solutionare a contestatiilor este esentialmente scrisa, consideram ca acest aspect nu trebuie in niciun caz sa conduca la nesocotirea principiului contradictorialitatii.
Astfel, in speta, Consiliul avea obligatia sa puna in discutia partilor exceptia lipsei de obiect invocata din oficiu. Aceasta obligatie nu a fost insa respectata, fapt care a condus la incalcarea principiului contradictorialitatii si, implicit, la nesocotirea dreptului la aparare al societatii contestatoare.
Observam din prezentarea acestei spete ca, solutionarea cu celeritate a unei contestatii, desi benefica pentru derularea rapida a procedurii de atribuire, poate conduce la solutii care sunt in contradictie cu principiile de drept si regulile comune de procedura.
]]>Solutionarea contestatiilor in lumina noilor prevederi legale (II)
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Am discutat in articolul anterior despre modalitatea de clacul a termenului de contestatie si despre introducerea unei “taxe” de solutionare a contestatiilor. In cele ce urmeaza, vom aborda o alta noutate ale carei consecinte grave nu au fost, foarte probabil, avute in vedere de legiuitor.
Posibilitatea incheierii contractului dupa emiterea deciziei CNSC sau a sentintei Tribunalului
Ca urmare a adoptarii OUG nr. 76/2010, autoritatea contractanta are dreptul de a incheia contractul de achizitie publica ulterior pronuntarii deciziei CNSC sau a hotararii prin care se solutioneaza contestatia in prima instanta.
In redactarea anterioara a OUG nr. 34/2006, se prevedea imposibilitatea incheierii contractului pana la solutionarea irevocabila a contestatiilor formulate impotriva procedurii de atribuire.
Noua masura, desi favorabila autoritatilor contractante si desfasurarii cu celeritate a procedurilor de atribuire, este de natura sa aduca atingere dreptului la aparare si ingradeste accesul la justitie al operatorilor economici.
Astfel, in situatia in care se va admite plangerea impotriva unei decizii CNSC sau recursul declarat impotriva hotararii Tribunalului care a solutionat contestatia in prima instanta, iar contractul de achizitie publica a fost deja incheiat, va fi imposibila adoptarea unor masuri de remediere eficiente.
Pentru a ilustra cat mai bine aceasta deficienta a noii masuri, va propun sa luam ca exemplu ipotetic contestatia depusa de un operator economic impotriva respingerii ofertei sale de participare la procedura de atribuire. Prin contestatie, acesta va solicita Consiliului sau Tribunalului reevaluarea ofertelor depuse, inclusiv a ofertei sale pe care o considera admisibila.
Sa presupunem ca aceasta contestatie va fi respinsa in prima instanta iar autoritatea contractanta va semna contractul de achizitie publica. Ulterior, ca urmare a admiterii recursului impotriva deciziei, respectiv a hotararii de respingere a contestatiei, Curtea de Apel va constata ca rezultatul procedurii de atribuire este nelegal. Avand insa in vedere ca, prin incheierea contractului, procedura de atribuire s-a finalizat, nu se va mai putea dispune insa reevaluarea ofertelor. In acest caz, contestatorul nu va mai avea deschisa decat calea solicitarii de despagubiri sau a anularii contractului, in conditiile restricitive prevazute de OUG nr. 34/2006.
In concluzie, introducerea dreptului de semnare a contractului dupa solutionarea contestatiei in prima instanta, conduce la imposibilitatea restabilirii legalitatii, in sensul dispunerii unor masuri de remediere eficiente.
O alta critica care poate fi formulata referitor la acesta modificare legislativa se refera la modalitatea in care aceasta a fost exprimata. Astfel, se mentioneaza ca « autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul numai după pronunţarea deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau după pronunţarea hotărârii în primă instanţă, dar nu înainte de expirarea termenelor de aşteptare ».
Observam ca textul de lege face referire la momentul pronuntarii deciziei CNSC sau a hotararii primei instante, iar nu la momentul comunicarii acesteia. Aceasta exprimare este eronata, in masura in care data luarii la cunostinta a deciziei CNSC sau a hotararii de fond este data la care partile in litigiu receptioneaza decizia sau hotararea in cauza, data care nu corespunde cu momentul pronuntarii, existand un decalaj de timp (in special in cazul hotararilor judecatoresti).
In practica, daca in cazul hotararilor judecatoresti este posibila aflarea solutiei consultand condica sedintei de judecata (a doua zi de la pronuntare), in cazul deciziilor CNSC, continutul deciziei nu poate fi cunoscut decat in momentul comunicarii acesteia sau prin consultarea paginii de internet a Consiliului, exclusiv in prima zi a fiecarei sapatamani.
Prin urmare, s-ar impune reformularea textului de lege in sensul mentionarii posibilitatii de incheiere a contractului dupa luarea la cunostinta a deciziei CNSC sau a hotararii primei instante.
De asemenea, din continutul art. 256 indice 3 din OUG nr. 34/2006, astfel cum acesta a fost modificat, reiese ca autoritatea contractanta poate incheia contractul dupa respingerea contestatiei “dar nu inainte de expirarea termenelor de asteptare”. O intrebare fireasca pe care o formulam citind textul de lege este urmatoarea: cum se calculeaza aceste termene de asteptare? de la data pronuntarii deciziei CNSC sau a hotararii primei instante sau de la data comunicarii rezultatului procedurii?
Sa presupunem ca in data de 01.09.2010 a fost comunicat rezultatul procedurii de atribuire iar termenul de asteptare inainte de semnarea contractului de achizitie publica este de 6 zile. Impotriva acestui rezultat s-a formulat contestatie in data de 05.09.2010. In data de 20.09.2010, CNSC pronunta decizia de respingere a contestatiei, decizie comunicata autoritatii contractante in data de 22.09.2010. Intrebare : poate semna autoritatea contractanta contractul de achizitie publica cu ofertantul declarat castigator ?
Aplicand dispozitiile art. 205 din OUG nr. 34/2006, calculam termenul de asteptare de la momentul comunicarii rezultatului procedurii. In situatia in care nu s-ar fi depus contestatie (care suspenda incheierea contractului), termenul de asteptare ar fi expirat in data de 06.09.2010, in data de 07.09.2010 fiind posibila semnarea contractului de achizitie publica. Prin urmare, la data depunerii contestatiei (05.09.2010), mai ramasese o zi din termenul de asteptare. Daca adaugam aceasta zi la data de 20.09.2010 (data pronuntarii deciziei CNSC), rezulta ca termenul de asteptare se implineste in data de 21.09.2010. Prin urmare, in data de 22.09.2010 (data primirii deciziei CNSC), autoritatea contractanta poate incheia contractul de achiztie publica.
In situatia in care contestatorul a primit decizia CNSC in aceeasi zi cu autoritatea contractanta sau ulterior, acesta nu va mai avea nici macar timpul necesar pentru formularea unei cereri de supendare a procedurii de atribuire, pentru a evita incheierea contractului.
Oricum, chiar si in cazul in care termenul de asteptare ar fi mai lung (daca depunerea contestatiei are loc imediat dupa comunicarea rezultatului procedurii de atribuire), este putin probabil ca acesta sa fie suficient pentru obtinerea in instanta a unei deciziii de suspendare a procedurii de atribuire.
In aceste conditii in care este aproape imposibila evitarea incheierii contractului de achizitie publica, decizia CNSC sau a instantei de fond vor « pecetlui » rezultatul procedurii de atribuire, chiar si daca acesta este nelegal. Astfel, ofertantul care a formulat contestatie, se vede practic lipsit de un grad de jurisdictie in masura in care formularea recursului va avea ca unica finalitate pregatirea unei eventuale actiuni in despagubiri, fara posibilitatea reluarii procedurii de atribuire prin reevaluarea ofertelor.
Prin urmare, aplicarea noilor prevederi ale art. 256 indice 3 din OUG nr. 34/2006 poate conduce la imposibilitatea restabilirii legalitatii in situatia in care procedura de atribuire s-a desfasurat in mod necorespunzator, rezultatul acesteia ramanand valabil.
O alta consecinta negativa a posibilitatii incheierii contractului dupa solutionarea contestatiilor in prima instanta poate fi aceea a obligarii autoritataii contractante la plata de despagubiri catre ofertantul care era indreptatit sa obtina atribuirea contractului de achizitie publica. In aceasta situatie in care autoritatea contractanta va plati atat pretul contractului ofertantului declarat in mod nelegal castigator, cat si despagubiri ofertantului neindreptatit, este evindenta incalcarea flagranta a principiului utilizarii eficiente a fondurilor publice.
In concluzie, desi prin modificarea dispozitiilor art. 256 indice 3 din OUG nr. 34/2006, legiuitorul a urmarit urgentarea finalizarii procedurilor de atribuire, mijlocul ales nu este cel mai indicat, consecintele negative fiind mult mai grave decat beneficiul urmarit.
Este adevarat ca solutionarea irevocabila a litigiilor in materie de achizitii publice este de lunga durata si a condus in repetate randuri la intarzierea finalizarii unor investitii urgente si chiar la pierderea fondurilor (inclusiv europene) destinate acestora. Insa, evitarea acestor situatii s-ar fi realizat prin simpla aplicare a dispozitiilor OUG nr. 34/2006 referitoare la solutionarea cu celeritate a litigiilor in materie de achizitie publica.
In practica, desi sunt prevazute termene de judecata scurte, incarcatura instantelor de judecata nu permite respectarea acestora. Totusi, aceasta deficienta de organizare a sistemului judiciar romanesc nu trebuia in niciun caz remediata prin introducerea unor prevederi legale care aduc o grava atingere celor mai importante principii juridice : liberul acces la justitie, dreptul la un proces echitabil, dublul grad de jurisdictie.
]]>Parteneriatul public privat ca metoda de salvare a sistemului sanitar
SCPA Ceparu si Irimia
Parteneriatul Public Privat – modele de succes.
Evenimentele recente au demonstrat ca sistemul sanitar romanesc se afla intr-o stare grava de subfinantare, ceea ce a condus la scaderea calitatii serviciilor medicale furnizate populatiei asigurate, inclusiv la intamplari nefericite soldate cu victime, situatie imposibil de surmontat in actualul context economic. Criza financiara face ca investitiile din bani publici in sistemul sanitar sa fie reduse, daca nu chiar absente. Cu toate acestea, statul are obligatia de a furniza asiguratiilor serviciile la care acestia au dreptul conform legii. Intr-o asemenea conjunctura, singura solutie posibila care poate reabilita sistemul sanitar este reprezentata de parteneriatul public-privat (PPP) in domeniul serviciilor medicale.
Recunoscandu-si incapacitatea de a finanta si sustine sistemul medical public, statul roman trebuie sa admita ca are nevoie de parteneri din zona privata pentru a-si onora obligatiile fata de asigurati. Nu este o situatie noua. Inclusiv state din Uniunea Europeana cu o economie mult mai dezvoltata decat cea a Romaniei au fost puse, la un moment dat, in astfel de situatii, fiind la limita deciziei de a inchide anumite facilitati din sistemul sanitar. In final, solutia aleasa a fost externalizarea serviciilor imposibil de finantat de la bugetul de stat catre operatori privati, prin incheierea de parteneriate public-private, care au condus la relansarea unitatilor aflate in colaps si la continuarea furnizarii serviciilor ce se aflau in situatia de a fi abandonate.
In cele ce urmeaza vom prezenta trei modele europene de succes din sfera parteneriatului public privat in sanatate: Clinica Charité din Germania, spitalele Landeskrankenhaus Feldkirch, Hohenems si Bludenz din Austria si sistemul de spitale regionale din Portugalia.
SERVICII DE CATERING LA CLINICA CHARITÉ – GERMANIA
Partenerul public: Charité Campus Clinic Virchow
Partenerul privat: Zehnacker Catering
Obiectul parteneriatului: servicii de catering cu puncte de servire a alimentelor pe o raza de 3 km patrati, ce includ livrarea hranei catre pacienti si personal medical angajat, amenajarea unui restaurant, unei cafenele, unui bistro si unui kiosk, precum si organizarea unor evenimente.
Prezentare generala:
-
Nevoia stringenta de modernizare a serviciilor de catering de la Clinica Charité pentru satisfacerea standardelor europene de calitate si igiena impuse de Hazard Analysis Critical Control Point (HACCP);
-
Inexistenta unor investitii majore din anul 1970;
-
Clinica nu a putut aloca fondurile de investitii necesare;
Obiectivele pe termen scurt: modernizarea instalatiilor de bucatarie, consolidarea in-house a situatiei financiare si transferul de cunostinte (know-how).
Obiectivele pe termen lung: imbunatatirea competitivitatii in cadrul pietei serviciilor de ingrijire, cresterea si sustinerea unor standarde inalte de calitate si igiena, amortizarea investitiilor din taxele incasate de la pacienti, precum si reducerea costurilor de productie alimentara.
Caracteristici procedurale:
• Contract de management cu scop lucrativ, acordat prin intermediul unei licitatii publice in anul 2003, cu posibilitatea de a fi transformat intr-un parteneriat public-privat pe termen lung la sfarsitul contractului initial, de cinci ani;
• Charité a scos la licitatie serviciile de catering, iar partenerul privat Zehnacker Catering s-a obligat prin contractul incheiat in urma licitatiei sa le execute;
• Negocierile purtate cu ocazia incheierii contractului au permis stabilirea unui acord ferm privind investitiile, valoarea totala a acestora, calendarul punerii in aplicare si standarde de calitate;
• o investitie initiala de 400 de mii de euro (in principal pentru modernizarea infrastructurii) garantate de partenerul privat si incasata prin perceperea unei taxe zilnice pe o perioada determinata de timp;
• urmatoarele caracteristici au ajutat in asigurarea eficientei si a calitatii:
– departamentul de control al Clinicii Charité monitorizeaza eficienta contractului, tratand fiecare punct de livrare de catering ca un centru separat de profit si pierdere;
– sistemele de calitate puse in aplicare au in vedere satisfacerea standardelor de calitate si igiena impuse de UE si HACCP si sunt monitorizate prin certificarea ISO.
Impact:
Beneficiile financiare si de calitate includ:
• La valoarea totala a contractului de 6 milioane euro, economiile realizate de clinica Charité sunt de peste 800.000 de euro in 5 ani, din care 50% au fost investitii initiale, iar restul de 50% a reprezentat economii reale;
•Implementarea unui sistem de livrare a mancarii la standarde de inalta calitate, prin modernizarea transportului acesteia, implementarea unui meniu ciclic, monitorizarea temperaturii alimentelor la punctele de serviciu si livrarea la termen.
• Crearea unei unitati de catering de succes certificata ISO 9001:2000 in primele 18 luni;
• Modernizarea instalatiilor si echipamentelor au imbunatatit in mod semnificativ conditiile de munca si au condus la o munca mai eficienta cu scaderea considerabila a absenteismului.
SERVICII DE STERILIZARE LA SPITALELE LANDESKRANKENHAUS FELDKIRCH, HOHENEMS SI BLUDENZ DIN VORARLBERG – AUSTRIA
Partenerul public: Vorarlberger Krankenhaus-Betriebsgesellschaft m.b.H. (KHBG)
Partenerul privat: SteriLog, Austria
Obiectul parteneriatului: externalizarea serviciilor de sterilizare pentru cele trei spitale din Vorarlberg.
Prezentare generala:
KHBG nu avea fondurile necesare pentru a finanta modernizarea unitatilor de sterilizare in spitale sale (investitiile cumulate ale partenerului privat sunt 3 milioane de euro).
Parteneriatul a avut drept scopuri:
• Imbunatatirea serviciilor de sterilizare;
• Realizarea de economii printr-o structura mai eficienta si mai organizata;
• Stabilirea preturilor functie de balanta cost-eficienta si competitivitate.
Caracteristici procedurale:
• Partenerul a fost selectat in conformitate cu modelul de licitatie UE, pe doua niveluri.
• Noua companie MPAV, fondata in parteneriat intre sectorul public reprezentat de KHBG (51% din cota) si partenerul privat SteriLog Austria (49% cota), a devenit responsabila de sterilizarea echipamentelor medicale pentru cele trei spitale regionale;
• In loc de modernizarea celor trei unitati de sterilizare deja existente in spitale, a fost creata o noua locatie, unica, dar care a fost echipata pentru a indeplini obiectivele de
calitate, siguranta si sustenabilitate fiscala;
• Timp de un an au fost realizate servicii de planificare, de reorganizare in profunzime a
unitatilor existente,de instalare a noului sistem IT, de optimizare a echipamentelor, de instruire a personalului, precum si de pregatire a contractului de parteneriat;
• Constructia noii cladiri a fost finalizata, iar echipamentele celor trei spitale si fluxurile de lucru au primit certificare ISO;
• Se asteapta extinderea serviciilor si la alte spitale, intr-o etapa viitoare.
Impact:
• o reducere a costurilor estimate de 2 milioane de euro realizate prin crearea unui serviciu unic de sterilizare, comun pentru cele trei spitale, in comparatie cu costurile necesare reconstructiei a trei facilitati separate;
• pretul casetei de sterilizare a fost stabilit la costurile de productie, fara alte adaosuri;
• volumul suplimentar de afaceri urmeaza sa reduca in continuare costurile de productie cu 27% per cutie, in urmatorii opt ani, cu o economie estimata la 1 milion EUR pe an.
• castigurile in calitate si eficienta includ economiile in ceeea ce priveste cheltuielile de mentenanta, energie si tehnice ca urmare a concentrarii activitatii intr-un singur punct, inclusiv o mai buna specializare a personalului si o dotare tehnica mai buna.
PROGRAM COMPLEX DE PPP IN SISTEMUL SANITAR DIN PORTUGALIA
Partenerul public: Ministerul Sanatatii reprezentat de Parcerias.Saúde (Partnerships.Health) entitate creata de guvernul portughez pentru implementarea parteneriatului.
Partenerul privat: firme private avand obiect de activitate relationat cu sistemul sanitar
Prezentare generala:
Programul a vizat constructia/reconstructia, renovarea si initierea unui management privat a peste 10 spitale regionale si cateva centre specializate.
Obiectivele includ dezvoltarea rapida a infrastructurii, furnizarea mai eficienta a serviciilor de sanatate publica, imbunatatirea calitatii asistentei acordate pacientului si folosirea acestui proiect ca model de parteneriat public privat pentru initierea unor proiecte similare si in alte domenii de interes public.
Caracteristici procedurale:
• In 2001, guvernul portughez a creat o celula de implementare a PPP pentru sectorul de sanatate denumita Parcerias.Saúde (Partnerships.Health);
• In 2002 Parcerias.Saúde a primit mandat pentru a crea cadrul juridic necesar lansarii PPP si initierea primului val PPP, constand in privatizarea a patru spitale evaluate la 3 miliarde de euro, inclusiv furnizarea de servicii clinice, un centru de contact National Health System si un centru de reabilitare in valoare de 40 milioane euro fiecare;
• modelul de PPP, elemente strategice si specificatii tehnice au fost dezvoltate in stransa cooperare cu Ministerul Sanatatii;
• Parpública SA, o entitate de stat avand calitatea de consilier la Ministerul de Finante, a efectuat permanenet o examinare aprofundata a propunerilor PPP implementate;
• Partenerul public monitorizeaza si ajusteaza programul continuu;
• Spitalele, partea cea mai semnificativa a programului, beneficiaza de doua tipuri de contractelor care urmeaza sa fie atribuite partenerilor privati: constructii si intretinere, precum si furnizarea de servicii de sanatate.
• Eficienta si calitatea programului si a componentelor sale individuale sunt atent monitorizate.
Impact:
Desi este prea devreme pentru a evalua impactul proiectului pe termen lung (primul contract a fost atribuit in 2006), experientele initiale (de exemplu, oferta primul spital scos la licitatie a fost abandonata) au determinat modificari pentru imbunatatirea procesului si cresterea eficientei proiectelor PPP, cum ar fi o justificare rationala si o evaluare de mai riguroasa a proiectelor propuse precum si implicatiile bugetare ale acestora, inclusiv imbunatatirea procesului de licitatie si gestionarea contractelor.
Experienta portugheza subliniaza importanta unei strategii bine elaborate, si implementarea unui plan, cu suficient timp inainte pentru a putea face ajustarile necesare asigurarii succesului.
Acestea reprezinta doar trei modele de parteneriat public privat implementate in Uniunea Europeana, in realitate situatiile fiind mult mai multe si variate.
Conceptul prezinta avantajul de a permite actorilor, partenerul public si cel privat, sa caute si sa creeze modelele care se portivesc cel mai bine situatiei economice reale, aceasta in eventualitatea in care sistemul juridic este suficient de flexibil pentru a suporta clauze contractuale dinamice, posibil a fi schimbate in perioade scurte de timp ca urnare a interventiei unor factori noi in relatia contractuala dintre parteneri.
Daca autoritatile romane, in special Guvernul, ar avea o politica deschisa catre astfel de asocieri, mai multe probleme create de subfinantarea unor facilitati destinate serviciilor de interes public ar putea fi surmontate intr-un viitor apropiat.
]]>
Cartea Verde a Parteneriatului Public-Privat
SCPA Ceparu si Irimia
In data de 15 noiembrie 2005, Comisia Europeana a publicat Comunicatul privind PPP si dreptul comunitar privind achizitiile publice si al concesiunilor sub forma unui document intitulat Cartea Verde – privind parteneriatele public private, contractele de achizitie publica si contractele de concesiune.
Aceasta analizeaza fenomenul PPP in ceea ce priveste dreptul comunitar privind achizitiile publice si al concesiunilor intrucat, potrivit legislatiei comunitare, nu exista un sistem specific care reglementeaza parteneriatele public-private si care trebuie preluat prin legislatie specifica de catre statele member ale Uniunii.
Parteneriatele public-private, sunt calificate la nivel generic tot drept “contracte de achizitii publice”, cu toate ca intre formele de achizitie publica propriu zisa si contracte incheiate in sistem de parteneriat public privat exista importante deosebiri .
In lumina acestei calificari, acestora le sunt aplicabile si se considera ca trebuie sa se supuna directivelor care reglementeaza procedurile de atribuire a contractelor de achizitii.
Cu alte cuvinte, toate contractele in care un organism public decide atribuirea unui serviciu sau a unei lucrari si care implica o activitate economica a unei terte parti, aceste raporturi trebuie sa fie examinate in lumina normelor si principiilor din Tratatul CE, si trebuie in special sa respecte, principiile de transparenta, egalitate de tratament, proportionalitate si recunoastere reciproca.
Scopul elaborarii Cartii Verzi de catre Comisia Europeana, a fost acela de a explora modul in care legislatia privind achizitiile publice se aplica la diferitele forme de PPP in statele membre in curs de dezvoltare, pentru a evalua daca este nevoie sa se clarifice, sa se completeze sau sa se imbunatateasca actualul cadru legal la nivel European si de a descrie, prin urmare, modul in care normele si principiile care decurg din legislatia comunitara privind contractele publice si concesiunile trebuie aplicate atunci cand un partener privat este selectat.
Dezvoltarea parteneriatului public-privat
Parteneriatul pe termen lung sau Parteneriatul Public-Privat (“PPP”) nu este definit la nivel comunitar.
In general, termenul se refera la forme de cooperare intre autoritatile publice si lumea afacerilor, care urmaresc sa asigure finantarea, constructia, renovarea, managementul sau intretinerea unei infrastructuri sau furnizarea unui serviciu.
Elementele care caracterizeaza in mod normal parteneriatele public private sunt:
• durata relativ lunga si care implica cooperarea intre partenerul public si partenerul privat privind diferite aspecte ale unui proiect planificat.
• metoda de finantare a proiectului, in parte din sectorul privat, uneori prin intermediul unor aranjamente complexe intre diferitii actori de pe piata economica. Cu toate acestea, fondurile publice – in unele cazuri destul de substantiale – pot fi adaugate la fonduri private.
• rolul important al operatorului economic, care participa in diferite etape ale proiectului (proiectare, executie, implementare, finantare). Partenerul publie se concentreaza in principal pe stabilirea obiectivelor care trebuie atinse in materie de interes public, calitatea serviciilor furnizate si politica de preturi. Acesta isi asuma totodata responsabilitatea pentru monitorizarea respectarii acestor obiective.
• distributia riscurilor intre partenerul public si partenerul privat, la care riscurile in general suportate de catre sectorul public sunt transferate. Cu toate acestea, un PPP nu inseamna neaparat ca partenerul privat isi asuma toate riscurile, sau ponderea majora a riscurilor legate de proiect. Distributia exacta a riscului este determinat de la caz la caz, in functie de capacitatea fiecareia dintre partile implicate pentru a evalua, de a controla de a face fata acestui risc.
In ultimii ani, fenomenul PPP si-a facut loc in multe domenii din sfera de aplicare a sectorului public. Aceasta recurgere sporita la PPP se poate explica avand in vedere constrangerile bugetare cu care se confrunta statele membre. El raspunde unei nevoi de finantare privata pentru sectorul public.
O alta explicatie a aplicarii tot mai sporite la nivel European a PPP este dorinta de a beneficia cat mai mult in viata publica de know-how-ul si metodele de lucru ale sectorului privat.
Dezvoltarea PPP este, de asemenea, o parte a modificarii mai generale a rolului statului in economie, care trece de la un rol de operator direct la una de organizator, de reglementare si de operator.
Autoritatile publice ale statelor membre recurg de multe ori la PPP pentru a intreprinde mai ales proiecte de infrastructura, in sectoare cum ar fi transporturile, sanatatea publica, educatie si securitatea nationala.
La nivel European, este recunoscut faptul ca recurgerea la PPP ar putea ajuta statele membre in finalizarea retelelor de transport trans-europene, proiect care s-a intarziat foarte mult fata de calendarul initial stabilit, in principal din cauza lipsei de finantare la nivelul statelor membre.
Ca parte a initiativei pentru crestere economica, Consiliul a aprobat o serie de masuri menite sa mareasca investitiile in infrastructura retelei de transport trans-europene si, de asemenea, in domeniile de inovare, cercetare si dezvoltare, in principal, prin forme de PPP.
Cu toate acestea, desi este adevarat ca o cooperare intre sectoarele public si privat poate oferi avantaje economice care sa permita executarea unui proiect si sa indeplineasca obiectivele de interes public, recurgerea la PPP nu poate fi prezentata ca o solutie miracol.
Experienta europeana arata ca, pentru fiecare proiect, este necesar sa se evalueze daca optiunea de parteneriat ofera un real avantaj in comparatie cu alte optiuni, cum ar fi incheierea unui contract de achizitie publica traditional.
Provocarea pentru piata interna de a facilita dezvoltarea de PPP-uri in conditii de concurenta efectiva si claritate juridica.
Dreptul comunitar nu prevede nicio regula speciala referitoare la fenomenul de PPP.
Ramane totusi adevarat ca orice act prin care o entitate publica incredinteaza furnizarea unei activitati economice unei terte parti trebuie sa fie examinata in lumina normelor si principiilor care rezulta din Tratat, in special in ceea ce priveste principiile libertatii de stabilire si a libertatii de a presta servicii (articolele 43 si 49 din Tratatul CE), care cuprind, in special, principiile de transparenta, egalitate de tratament, proportionalitate si recunoastere reciproca.
Aceste directive vizeaza in principal protejarea intereselor operatorilor economici stabiliti intr-un stat membru care doresc sa ofere bunuri sau servicii autoritatilor contractante stabilite intr-un alt stat membru pentru a evita in special riscul ca “preferinta” sa fie acordata ofertantilor sau candidatilor nationali. Normele aplicabile la selectarea unui partener privat deriva in primul rand din definitia relatiei contractuale dintre partenerul public si cel privat.
In conformitate cu legislatia comunitara secundara, orice contract cu titlu oneros, incheiat intre o autoritate contractanta si un operator, care au ca obiect executarea unei lucrari sau prestarea de servicii, este desemnat ca fiind “public”.
Contractul de “concesiune” este definit ca un contract de acelasi tip ca un contract de achizitii publice, cu exceptia faptului ca echivalentul pentru lucrarile care urmeaza sa fie efectuate sau pentru serviciile care urmeaza sa fie prestate consta fie exclusiv din dreptul de a exploata constructia sau serviciul, fie din acest drept insotit de o plata numita “redeventa”.
Evaluarea acestor elemente din definitie trebuie sa se faca in asa fel incat sa se asigure ca directiva nu este lipsita de efecte practice. De exemplu, in mod similar, natura pecuniara a contractului in cauza nu implica in mod necesar plata doar a unui pret de catre partenerul public, ea se poate constitui in orice alta forma de compensatie economica.
Cadrul legislativ care reglementeaza alegerea partenerului privat a fost, prin urmare, obiectul unei coordonari comunitare la mai multe niveluri si grade de intensitate, cu o mare varietate de abordari la nivel national, chiar daca orice proiect care implica acordarea de sarcini catre un tert este reglementat de o baza minima de principii care decurg din articolele 43-49 din Tratatul CE. Comisia a luat deja initiativa in conformitate cu legislatia privind achizitiile publice sa se confrunte cu fenomenul PPP.
In anul 2000, aceasta a publicat o comunicare interpretativa privind concesiunile si legile privind achizitiile publice comunitare, in care a definit, pe baza normelor si principiilor derivate din tratat si legislatia aplicabila secundara, contururile conceptului de concesiune in dreptul comunitar si obligatiile ce revin autoritatilor publice la selectarea operatorilor economici carora le sunt atribuite contract de concesiune. In plus, noi directive a Parlamentului European si a Consiliului concepute pentru modernizarea si simplificarea cadrului legislativ comunitar, stabilesc o procedura de atribuire inovatoare conceputa in principal pentru a satisface caracteristicile specifice de atribuire de “contracte deosebit de complexe”, si deci, a anumitor forme de PPP.
Aceasta noua procedura este cea a “dialogului competitiv”. Ea permite autoritatilor publice de a purta discutii cu operatorii interesati in scopul de a identifica cele mai bune solutii adaptate nevoilor lor.
Publicarea unei carti verzi este, de asemenea, una dintre actiunile planificate in cadrul initiativei europene pentru crestere.
Carte verde distinge intre:
• PPP de natura pur contractuala, in care parteneriatul dintre sectorul public si cel privat se bazeaza numai pe legaturile contractuale, si
• PPP de natura institutionala, care implica cooperarea intre sectorul public si cel privat, in cadrul unei entitati juridice distincte.
PARTENERIATELE PUBLIC-PRIVATE pur contractuale
Termenul “PPP pur contractual” se refera la un parteneriat bazat exclusiv pe legaturile contractuale intre diferiţi actori.
Acesta acopera o varietate de situatii, cand una sau mai multe sarcini de magnitudine mai mare sau mai mica sunt atribuite partenerului privat, si care pot include proiectarea, finanţarea, executarea, renovarea sau exploatarea unei lucrari sau serviciu.
In acest context, unul dintre modelele cele mai cunoscute, denumita modelul “concesiv”, se caracterizeaza prin legatura directa care exista intre partenerul privat si utilizatorului final: partenerul privat ofera un serviciu public, sub controlul partenerului public.
O alta caracteristica este metoda de remunerare pentru contractor – in comun, ce consta din taxele percepute de la utilizatorii serviciului, daca este necesar, completate de subvenţii din partea autoritaţilor publice.
In alte tipuri de situatii, partenerul privat este invitat sa realizeze si sa administreze o infrastructura pentru autoritatea publica (de exemplu, o scoala, un spital, o infrastructura de transport). Remuneratia pentru partenerul privat nu ia forma unor taxe platite de utilizatorii de lucrari sau de serviciu, ci de plaţi regulate de catre partenerul public. Aceste plaţi pot fi fixe, dar poate fi de asemenea calculat intr-un mod variabil, pe baza, de exemplu, de disponibilitatea unor lucrari sau servicii conexe, sau chiar nivelul de utilizare a lucrarilor.
Parteneriatul public privat pur contractual – achizitie publica
Modalitatea de atribuire a contractelor de achizitii publice de lucrari sau de servicii, definita ca fiind prioritara, rezulta din prevederile directivelor comunitare prin care s-au stabilit norme detaliate de publicitate si de participare. Autoritatea contractanta trebuie sa aiba in mod normal, posibilitatea de a recurge la procedura licitatiei deschise sau restransa pentru a alege partenerul sau privat.
Cu titlu de exceptie, in anumite conditii, se poate recurge la procedura negocierii.
Aceasta derogare este de natura sa acopere exclusiv situatiile exceptionale in care exista o incertitudine, a priori, in ceea ce priveste natura sau amploarea lucrarilor care urmeaza sa fie efectuate.
De la adoptarea Directivei 2004/18/CE, o noua procedura cunoscuta sub numele de “dialog competitiv” se poate aplica atunci cand se atribuie contracte deosebit de complexe. Procedura dialogului competitiv este permisa in cazurile in care autoritatea contractanta este in incapacitatea obiectiva de a defini mijloacele tehnice care ar satisface cel mai bine nevoilor si obiectivelor sale, sau, in cazurile in care este in incapacitatea obiectiva de a defini regimul juridic aplicabil si/sau financiar a unui proiect.
Aceasta noua procedura permite autoritatilor contractante de a deschide un dialog cu candidatii, in scopul de a identifica solutii capabile sa satisfaca aceste nevoi. La sfarsitul acestui dialog, candidatii vor fi invitati sa depuna oferte finale pe baza solutiei sau solutiilor identificate in cursul dialogului. Aceste oferte trebuie sa contina toate elementele solicitate si necesare pentru realizarea proiectului.
Autoritatile contractante trebuie sa evalueze ofertele pe baza criteriilor de atribuire anterior stabilite. Ofertantul care a prezentat oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic poate fi invitat sa clarifice unele aspecte din ea, cu conditia de a nu avea ca efect modificarea elementelor fundamentale ale ofertei, de incalcare a principiilor liberei concurentei sau discriminarea operatorilor economici.
Parteneriatul public privat pur contractual –concesiune
Exista cateva dispozitii de drept derivat care coordoneaza procedurile de atribuire a contractelor de achizitii desemnate ca fiind contracte de concesiune in dreptul comunitar.
In cazul concesiunilor de lucrari, exista numai anumite obligatii cum ar fi cea de publicitate, menite sa asigure o concurenta prealabila intre operatorii interesati, si o obligatie in ceea ce priveste termenul minim de primire a cererilor.
Autoritatile contractante sunt apoi libere sa decida modul in care urmeaza a selecta partenerul privat cu respectarea principiilor si normelor din Tratat.
Comisia Europeana considera ca normele care rezulta din dispozitiile din Tratat pot fi rezumate in urmatoarele obligatii: de stabilire a normelor aplicabile de selectie a partenerului privat, publicitatea adecvata a intentiei de a acorda o concesiune. Stabilirea normelor care reglementeaza procedura de selectie pentru a fi in masura sa monitorizeze impartialitatea pe tot parcursul procedurii, introducerea unei concurente reale intre operatorii cu un interes potential si/sau care pot garanta finalizarea sarcinilor in cauza, cu respectarea principiului egalitatii de tratament a tuturor participantilor pe parcursul procedurii.
Anumite practici, unde sectorul privat are posibilitatea de a lua initiativa intr-un proiect PPP, au fost dezvoltate in unele state membre.
In acordurile de acest tip, operatorii economici pot formula o propunere detaliata pentru un proiect, in general in domeniul constructiilor si managementul infrastructurii, iar in unele cazuri, la invitatia autoritatii publice.
Astfel de practici fac posibil sa se constate vointa operatorilor economici de a investi in anumite proiecte.
Acestea incurajeaza, de asemenea, ca acestia sa dezvolte sau sa aplice solutii tehnice inovatoare, adaptate la nevoile specifice ale autoritatii contractante.
Faptul ca un proiect de utilitate publica provine dintr-o initiativa privata nu schimba natura contractelor incheiate intre autoritatile contractante si operatorii economici.
Pentru a face sistemul atractiv, statele membre au incercat sa ofere unele stimulente pentru asa numitii initiatori.
Cadrul contractual al proiectului
Prevederile contractuale care reglementeaza faza de punere in aplicare a PPP sunt in primul rand cele ale legislatiei nationale. Cu toate acestea, clauzele contractuale trebuie sa respecte, de asemenea normele comunitare relevante si, in special principiile egalitatii de tratament si transparentei.
Acest lucru implica in special faptul ca documentele descriptive trebuie sa formuleze in mod clar conditiile si termenii de executare a contractului, astfel incat candidatii pentru parteneriat sa le poata interpreta in acelasi mod si sa le ia in considerare atunci cand isi pregatesc ofertele. In plus, aceste termene si conditii de performanta nu trebuie sa aiba vreun impact direct sau indirect discriminatoriu sau sa actioneze ca o bariera nejustificata a libertatii de a presta servicii sau de stabilire.
Succesul unui PPP depinde intr-o mare masura de un cadru contractual cuprinzator pentru proiect, precum si de definirea optima a elementelor care vor reglementa punerea sa in aplicare. In acest context, evaluarea corespunzatoare si distributia optima a riscurilor intre sectoarele public si privat, in functie de capacitatea lor sa-si asume aceste riscuri, este cruciala.
De asemenea, importante sunt mecanismele de evaluare a performantelor a titularului de PPP in mod regulat.
In acest context, principiul transparentei presupune ca elementele folosite pentru a evalua si distribui riscurile, precum si pentru a evalua performanta, sa fie comunicate in documentele descriptive, astfel incat ofertantii sa le poata lua in considerare la pregatirea ofertelor. Totodata, perioada in care partenerul privat va efectua executarea unei lucrari sau a unui serviciu trebuie sa fie stabilit in functie de necesitatea de a garanta stabilitatea economica si financiara a unui proiect.
Din moment ce acestea se refera la o intindere mare in timp, relatiile PPP trebuie sa fie capabile sa evolueze in concordanta cu schimbarile mediului macro-economic sau tehnologic, si in conformitate cu cerintele de interes general.
Astfel, documentele descriptive pot prevedea clauze de ajustare automata, cum ar fi clauzele de indexare a preturilor, sau sa prevada circumstantele in care tarifele practicate pot fi revizuite. Ele pot stipula, de asemenea, clauzele de revizuire, cu conditia ca acestea sa identifice cu precizie circumstantele si conditiile in care ar putea fi facute ajustari ale relatiei contractuale. Cu toate acestea, astfel de clauze trebuie sa fie intotdeauna suficient de clare pentru a permite operatorilor economici sa le interpreteze in acelasi mod in timpul fazei de selectie a partenerului.
In general, modificarile facute in cursul executarii unui PPP, in cazul in care nu sunt cuprinse in caietul de sarcini, de obicei, au efectul de a pune sub semnul intrebarii principiul egalitatii de tratament a operatorilor economici. Astfel de modificari nereglementate sunt, asadar, acceptabile numai in cazul in care sunt necesare ca o circumstanta neprevazuta, sau in cazul in care acestea sunt justificate din motive de ordine publica, siguranta publica sau sanatate publica.
Subcontractarea anumitor parti din contract
In principiu, partenerii privati sunt liberi sa subcontracteze o parte sau chiar totalitatea unui contract de achizitii publice sau o concesiune. Cu toate acestea, trebuie amintit ca, in caz de atribuire a contractelor de achizitii publice, ofertantilor li se cere sa indice, in ofertele lor, partea din contract pe care intentioneaza sa o subcontracteze unor terte parti. In cazul concesionarilor de lucrari publice a caror valoare depaseste 5 milioane EUR, autoritatea contractanta poate solicita concesionarului sa atribuie contracte, reprezentand un procent minim de 30% din valoarea totala a lucrarilor care fac obiectul contractului de concesiune, unor terti.
PARTENERIATUL PUBLIC PRIVAT de natura institutionala
In sensul Cartii verzi, PPP de natura institutionala implica constituirea unei entitati distinct detinute in comun de catre partenerul public si partenerul privat.
Societatea in comun, prin urmare, are sarcina de a asigura realizarea unei lucrari sau unui serviciu de interes public.
In statele membre, autoritatile publice, uneori, au recurs la astfel de structuri, in special pentru a administra serviciile publice la nivel local (de exemplu, pentru serviciile de alimentare cu apa sau servicii de colectare a deseurilor).
O cooperare directa intre partenerul public si partenerul privat intr-o entitate cu personalitate juridica, permite partenerului public de a mentine un grad relativ ridicat de control asupra derularii proiectului, care se poate adapta in timp, in functie de circumstante.
De asemenea, permite partenerului public de a dezvolta propria sa experienta de functionare a serviciului in cauza, in timp ce recurgere la sprijinul si experienta unui partener privat.
Un PPP de natura institutionala poate fi pus in aplicare, fie prin crearea unei entitati detinute in comun de catre sectorul public si sectorul privat, fie de catre sectorul privat care preia controlul asupra unei intreprinderi publice deja existente.
]]>Solutionarea contestatiilor in lumina noilor prevederi legale (I)
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de Achizitii publice
Drept o noua dovada a incoerentei legislative specifice tarii noastre, OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii s-a modificat din nou, dupa ce a suferit deja nu mai putin de sapte revizuiri anterioare. Modificarile au fost operate prin OUG nr. 76/2010, intrata in vigoare incepand cu 2 iulie 2010, data publicarii sale.
Sa incercam insa sa privim aceasta noua modificare dintr-un punct de vedere optimist, ca fiind o concretizare a intentiei legiuitorului roman de a ameliora actele normative in vigoare, de a le armoniza cu legislatia europeana si de a le adapta practicii in domeniu.
Trecem peste tardivitatea adoptarii acestor modificari de mult anuntate (desi suntem in prezenta unei ordonante de urgenta), trecem si peste faptul ca in speta, ca si in alte multe situatii, executivul a luat locul legislativului (majoritatea modificarilor OUG nr. 34/2006 nu au fost inca aprobate prin lege).
Ne vom opri asupra celor mai importante modificari, asteptate cu mult intere, respectiv cele care privesc modalitatea de solutionare a contestatiilor formulate in procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica.
In cele ce urmeaza va propunem sa analizam daca recenta OUG nr. 76/2010 a ameliorat dispozitiile anterioare referitoare la contestatii sau, dimpotriva, consecintele adoptarii sale vor fi mai degraba negative in acest domeniu. In acest sens, vom aborda succesiv modificarile care, in opinia noastra, vor provoca discutii intense.
1. Termenele de contestatie
Prin redefinirea anumitor termeni utilizati in cuprinsul OUG nr. 34/2006, noile reglementari clarifica anumite situatii care au facut obiectul unor interpretari divergente.
O clarificare utila este oferita cu privire la semnificatia notiune de « zile » si, implicit la calculul termenului exprimat in zile. Astfel, OUG nr. 76/2010 precizeaza ca termenele exprimate in zile incep sa curga de la inceputul primei ore a primei zile a termenului si se incheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile. De asemenea, se mentioneaza ca ziua in care a avut loc un eveniment sau s-a realizat un act al autoritatii contractante nu este luata in calcul.
Din aceste dispozitii care nu exceleaza prin claritate, intelegem ca termenele se calculeaza incepand cu prima ora a zilei urmatoare in care a fost emis un act si pana la sfarsitul ultimei ore a ultimei zile.
Desi nu se prevede in mod expres, coroborand art. 256² (care face referire la notiunea de zile) cu art. 3 lit. z) din OUG nr. 34/2006, rezulta ca aceasta modalitate de calcul se aplica si termenelor de contestatie.
Prin urmare, prin exceptie de la regula de drept comun instituita de Codul de procedura civila, in cazul contestatiilor intemeiate pe dispozitiile OUG nr. 34/2006, data limita de depunere se calculeaza astfel : nu se ia in calcul ziua in care in care incepe termenul, insa se va include ziua in care termenul se incheie.
Pana la aceasta modificare, desi au existat pareri diferite, practica le-a pus capat, stabilind ca termenul de depunere a unei contestatii se calculeaza potrivit art. 101 din Codul de procedura civila, fara a se lua in calcul nici ziua in care incepe sa curga termenul si nici ziua in care acesta se incheie. Practic, cand se contesta un act al autoritatii contractante emis in data de 01.08.2010 iar termenul era de 5 zile, data limita de formulare a unei contestatii era inclusiv 07.08.2010.
In prezent, acest termen va fi mai scurt cu o zi, avand in vedere ca se va lua in calcul ziua in care se sfarseste termenul, respectiv data de 06.08.2010.
Este de observat ca aceasta modalitate de calcul a termenelor, stabilita de Regulamentul european (CEE, EURATOM) Nr. 1182/71 al Consiliului din 3 iunie 1971, se coreleaza cu perioadele minime de asteptare de dinaintea semnarii contractelor de achizitie publica. Astfel, potrivit art. 205 din OUG nr. 34/2006, autoritatea contractanta nu are dreptul de a incheia contractul inainte de expirarea unui termen de 6 sau 11 zile (in functie de valoarea estimata a contractului) dupa data comunicarii rezultatului procedurii de atribuire.
2. Instituirea unei « taxe » de solutionare a contestatiilor
O masura mai putin laudabila pe care noua reglementare o aduce consta in introducerea unei penalitati care se aplica operatorului economic a carei contestatie se respinge.
Astfel, potrivit art. 2781 alin. (1) din OUG nr. 34/2006, « În măsura în care Consiliul respinge contestaţia, autoritatea contractantă va reţine contestatorului din garanţia de participare în raport cu valoarea estimată a contractului următoarele sume:
a) între 63.000 lei şi 420.000 lei inclusiv – 1% din această valoare;
b) între 420.001 lei şi 4.200.000 lei inclusiv – 4.200 lei + 0,1% din ceea ce depăşeşte 420.001 lei;
c) între 4.200.001 lei şi 42.000.000 lei inclusiv – 7.980 lei + 0,01% din ceea ce depăşeşte 4.200.001 lei;
d) între 42.000.001 lei şi 420.000.000 lei inclusiv – 11.760 lei + 0,001% din ceea ce depăşeşte 42.000.001 lei;
e) între 420.000.001 lei şi 4.200.000.000 lei inclusiv – 15.540 lei + 0,0001% din ceea ce depăşeşte 420.000.001 lei;
f) peste 4.200.000.001 lei – 19.320 lei + 0,00001% din ceea ce depăşeşte 4.200.000.001 lei ».
In primul rand, trebuie sa recunoastem o oarecare “abilitate” a legiuitorului care, dornic sa limiteze numarul important de contestatii, fara sa insituie in mod direct o taxa judiciara de timbru (interzisa in materie administrativ-jurisdictionala), gaseste o modalitate de a sanctiona contestatorii care nu au castig de cauza.
Desi la o prima vedere pare o masura inteligenta, nu suntem convinsi nici de constitutionalitatea dispozitiei legale in cauza si nici de eficienta acesteia.
Astfel, caracterul de taxa « mascata » al retinerii unei parti din garantia de participare intra in contradictie cu gratuitatea caii administrativ-jurisdictionale.
Dupa cum mentionam intr-un articol anterior, Constitutia Romaniei prevede in mod expres ca procedurile administrativ-jurisdictionale de solutionare a litigiilor sunt facultative si gratuite. Din acest motiv, este imposibila taxarea contestatiilor formulate in fata CNSC, indiferent sub ce forma se realizeaza aceasta. In aceste conditii, suntem convinsi ca invocarea exceptiei de neconstitutionalitate a art. 2781 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 nu se va lasa prea mult asteptata, fara sa putem insa sa facem aprecieri in ceea ce priveste modul de solutionare a unei astfel de exceptii de catre Curtea Constitutionala.
Referitor la eficienta sanctiunii pecuniare care se aplica operatorilor economici a caror contestatie nu este admisa, este putin probabil ca noua regula va stopa tendinta accentuata de contestare a procedurilor de atribuire.
In opinia noastra, cuantumul « penalitatii » prevazute de art. 278¹ din OUG nr. 34/2006 nu este suficient de ridicat pentru a descuraja operatorii economici care intentioneaza sa formuleze contestatie, indiferent de buna sau de reaua lor credinta. Mai mult, grila de calcul a sumei care va fi retinuta din garantia de participare este favorabila operatorilor economici care contesta procedurile de atribuire a contractelor cu o valoare estimata ridicata. Astfel, in mod paradoxal, cu cat valoarea contractului este mai mare, cu atat este mai redusa « penalitatea » aplicata contestatorului.
Ce se intampla insa cu contestatiile abuzive indreptate impotriva documentatiei de atribuire sau a altor acte emise anterior depunerii ofertelor de participare ? In aceasta situatie, neexistand o garantie de participare constituita, nu se va retine contestatorului nimic, un eventual abuz de drept ramanand practic nesanctionat. Astfel, desi sunt mai numeroase contestatiile depuse impotriva rezultatului procedurii de atribuire, nu putine sunt cazurile in care contestatiile care vizeaza documentatia de atribuire au condus la blocarea procedurilor sau chiar la anularea acestora.
De asemenea, dintr-o simpla analiza a textului de lege sus-citat, observam o deficienta de exprimare care va conduce, cu siguranta, la interpretari diferite. Astfel, se mentioneaza expres ca se va retine din garantia de participare daca « Consiliul respinge contestatia ». Ce se intampla insa daca instanta este cea care respinge contestatia ? Procedam la o interpretare restrictiva a dispozitiei in cauza si consideram ce se retine din garantia de participare numai si numai daca contestatia a fost solutionata de Consiliu ? Sau interpretam prin analogie si ajungem la concluzia ca, indiferent cine respinge contestatia (Consiliul sau instanta), operatorul economic contestator va fi sanctionat ?
Sa speram ca practica va raspunde rapid la aceste intrebari si nu se va ajunge la situatii care vor naste litigii suplimentare exclusiv cu privire la retinerea partiala a garantiei de participare.
Un alt motiv de critica a noii reguli consta in faptul ca masura sanctionarii are un caracter unilateral si inechitabil, in sensul ca se penalizeaza exclusiv operatorii economici a caror contestatie nu a fost considerata intemeiata de catre Consiliu. Astfel, in situatia admiterii contestatiei, autoritatea contractanta nu va plati nimic contestatorului, desi se constata o culpa a acesteia in derularea procedurii de atribuire. Observam ca, si in aceasta situatie, ne incadram in tendinta legislativa, din ce in ce mai accentuata, de protectie a autoritatilor contractante.
]]>Procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice pe rolul instantelor de judecata- studii de caz
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de Achizitii publice
…. prezentarea unor solutii judiciare, adoptate atat de instante nationale din alte tari europene cu indelungata traditie in materie de achizitii publice dar si la nivelul Curtii de Justitie a Comunitatii Europene.
Subcontractantul nu este parte in contractul de achizitie publica
Printr-o decizie din 23 iulie 2010, Consiliul de Stat francez a amintit anumite reguli referitoare la subcontractare.
In speta, o asociatie sindicala autorizata de agricultori a atribuit un contract de achizitie publica avand ca obiect realizarea unui sistem de irigare pe teritoriul unei comune. In timpul executarii contractului, operatorul economic contractant a reziliat contractul cu unul dintre subcontractantii sai. Acest subcontractant a solicitat autoritatii contractante sa constate, ca o consecinta a rezilierii acordului de subcontractare, nulitatea contractului de achizitie publica.
Ca urmare a lipsei raspunsului autoritatii contractante, care echivaleaza cu o decizie implicita de respingere a cererii, subcontractantul in cauza a sesizat tribunalul administrativ competent si, ulterior, curtea de apel administrativa. Avand in vedere ca ambele instante au respins cererea, subcontractantul s-a adresat Consiliului de Stat.
In opinia inaltilor magistrati «operatorul economic tert fata de un contract administrativ, astfel cum este subcontractantul, nu are posibilitatea sa formuleze o cale de atac impotriva refuzului autoritatii contractante de a sesiza instanta cu o actiune in nulitatea contractului ». Prin urmare, a apreciat Consiliul de Stat, curtea de apel nu a comis o eroare de drept judecand ca cererea sub-contractantului adresata autoritatii contractante nu a creat nicio decizie susceptibila de a face obiectul unei actiuni in instanta. In consecinta, cererea subcontractantului se cuvenea a fi respinsa ca fiind formulata de o persoana fara calitate.
Participarea la o procedura de atribuire organizata de un Stat membru al Uniunii europene
In cauza C74/09 din 15 iulie 2010, Curtea de Justitie a Uniunii europene a oferit anumite precizari privind posibilitatea, pentru un Stat membru, sa impuna anumite conditii suplimentare pentru participarea la o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica.
In speta, o autoritate contractanta din Belgia a lansat o procedura pentru atribuirea unor lucrari de renovare a unui imobil. O asociere temporara de operatori economici germane care a participat la procedura a a depus doua certificate emise de administratia fiscala germana conform carora toate contributiile sociale erau achitate de catre societatile membre ale asocierii. Totusi, acest ofertant nu a prezentat dovada inregistrarii sau a cererii de inregistrare in Registrul situatiilor de excludere din procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica, astfel cum prevedea dreptul belgian.
Ca urmare a unui litigiu, Curtea de justitie a Uniunii europene a apreciat ca dreptul european trebuie interpretat in sensul ca nu se opune unei astfel de cerinte impuse prin dreptul national, « cu conditia ca o astfel de obligatie sa nu impiedice sau sa intarzie participarea operatorilor economici la procedura de atribuire, si nici sa nu conduca la demersuri administrative excesive. De asemenea, cerinta in cauza trebuie sa aiba ca unic scop verificarea calitatilor profesionale ale operatorilor economici ».
Ofertantii trebuie sa aiba toate informatiile asupra factorilor de evaluare
Recent, Consiliul de Stat francez a emis o decizie referitoare la subfactorii de evaluare a ofertelor.
In cauza, o comuna din Franta a lansat o procedura de atribuire pentru constructia unei statii de epurare a apelor. Anuntul de participare mentiona factorii de evaluare a ofertelor si ponderea acestora, precum si subfactorii de evaluare. Un ofertant declarat necastigator a solicitat si a obtinut anularea procedurii de atribuire pe motiv ca autoritatea contractanta nu a publicat ponderea subfactorilor de evaluare.
Consiliul de Stat a precizat ca, « in situatia in care autoritatea contractanta decide, pentru a pune in practica criteriile de evaluare a ofertelor, de a utiliza subcriterii, aceasta trebuie sa aduca la cunostinta ofertantilor ponderea sau ierarhia acestor subcriterii daca, avand in vedere natura si importanta acestora, acestea sunt susceptibile sa exercite o influenta in ceea ce priveste prezentarea ofertelor precum si clasificarea acestora si trebuie, in consecinta, considerati ca si factori de evaluare ».
Prin urmare, Consiliul a apreciat ca judecatorul de fond a procedat in mod corect retinand ca ponderea de 28% a subfactorului « metodologie si adaptare la contextul local » in raport cu factorul« valoare tehnica », trebuia sa fie publicata, avand in vedere importanta deosebita a acestui subfactor.
]]>Achizitile publice din Romania sub lupa Comisiei europene
SCPA Ceparu si Irimia