Acordul-cadru: soluţia achiziţiilor repetitive

Ec. Ecaterina Milica DOBROTĂ

Acordul-cadru, prin caracteristicile sale, ar trebui să fie de un real ajutor achizitorilor publici. Cu toate acestea, încă are multe necunoscute pentru unii, ridicând destule semne de întrebare: Ce e acordul- cadru? Când se poate folosi? Care sunt avantajele? Pentru ce fel de achiziţii se poate încheia? Ce clauze trebuie să cuprindă acordul? Prin ce diferă de procedurile “clasice” ?
Problematica “acordul-cadru” o găsim tratată în OUG nr. 34/2006, la capitolul 4, după toate procedurile, ca o modalitate specială de atribuire a contractului de achiziţie publică. Deşi în ordonanţă are aceeaşi „vârstă” cu procedurilor consacrate, acordul-cadru se utilizează pe o scară destul de redusă, vis-a-vis de beneficiile ce le-ar putea produce.
Art.3 lit.b) din OUG nr.34/2006 ne defineşte acordul – cadru drept o înţelegere scrisă “intervenită între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărei scop este stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere”.
De ce să apelăm la acordul-cadru?
În cazul în care necesitatea autorităţii contractante are un caracter repetitiv, prevăzut cu limite minimale şi maximale pentru o perioadă determinată, de până la 4 ani, o soluţie comodă şi la îndemână ar fi aplicarea acestui tip de procedură specială de achiziţie publică.
Acordul-cadru va permite autorităţilor contractante atribuirea de contracte subsecvente, în funcţie de necesităţile concrete ale autorităţilor contractante, în perioada de timp pentru care a fost încheiat respectivul acord.
Prin această modalitate de achiziţionare, autoritatea, stabilindu-şi nişte limite de contractare, va elimina stresul iniţierii unei noi proceduri pentru cantităţile suplimentare.
Înţelegerea scrisă dintre părţi va conţine elementele esenţiale ce vor sta la baza contractelor subsecvente, fără articole specifice unui contract, cum ar fi preţul total ori durata efectivă de execuţie a prestaţiei.
Un alt element specific este dat de posibilitatea semnării acordul-cadru, fără ca autoritarea să deţină resursele necesare achiziţionării.
Nemaifiind condiţionată de existenţa efectivă a banilor în cont, autoritatea poate iniţia procedura în orice moment, fără teama încălcării art. 93 alin. (2) din HG nr.925/2006 „Autoritatea contractantă nu are dreptul să întârzie încheierea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru cu mai mult de 7 zile calendaristice de la expirarea termenelor prevăzute la art. 205 din ordonanţa de urgenţă din motive imputabile acesteia.”
Ţinând cont de acest avantaj principal, se poate demara procedura chiar din prima lună a anului, impunându-se doar identificarea sursei de finanţare, nu şi a resursei.
Printre achiziţiile repetitive, cărora li se pretează o modalitate specială de atribuire, ar fi: rechizitele, medicamentele, serviciile de deszăpezire, combustibilul, alimentele.
Dar şi lucrările pot face obiectul unui acord. De exemplu, renovarea unui cămin studenţesc. Ori asfaltarea străzilor dintr-un oraş. Se pot încheia contracte subsecvente doar pentru un anumit număr de camere ce trebuie renovate sau, în celălalt caz, pentru un număr de străzi supuse asfaltării.
Cum va proceda autoritatea contractantă pentru a beneficia de avantajele acordului- cadru?
Acordul-cadru este indisolubil legat de o procedură de atribuire. De regulă, se aplică fie licitaţie deschisă, fie licitaţie restrânsă. Dacă valoarea estimată este sub pragul de la art. 124 din OUG nr. 34/2006 se poate recurge şi la o cerere de oferte.
Documentaţia de atribuire va avea doar câteva elemente noi, faţă de procedurile clasice. Dintre noutăţi amintesc: înscrierea modalităţii de atribuire- acord cadru, durata acordului, intervalul de timp/ frecvenţa la care se vor semna contractele subsecvente.
În loc de cantitate fixă va trebui să precizeze un nivel minim şi maxim, aferent întregului acord-cadru. De asemenea, documentaţia de atribuire va conţine şi estimări ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea face obiectul unui singur contract subsecvent dintre cele care urmează să fie atribuite pe durata acordului-cadru.
Cerinţele minime de calificare se vor raporta la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent care se anticipează că va fi atribuit pe durata acordului-cadru (art. 65 lit.f) din HG nr. 925/2006).
Referitor la cerinţe, să nu uităm noile precizări ale OUG nr. 77/2012 de modificare a OUG nr. 34/2006: „art.33 alin. (3) Cerinţele de calificare [...] care se regăsesc în caietul de sarcini [...] şi care nu sunt preluate în fişa de date/invitaţia de participare/anunţul de participare, sunt considerate clauze nescrise.”
Modul de aplicare a acordului-cadru îl vom desluşi prezentând următorul exemplu: o autoritate contractantă are nevoie de servicii deszăpezire şi întreţinere drumuri în perioada iernii. Nu poate stabili cu exactitate numărul total de ore de funcţionare a utilajelor şi nici numărului utilajelor.
Statistic, s-a constatat că cel puţin din luna noiembrie şi până în martie se formează polei iar drumurile trebuie curăţate de gheaţă. În condiţiile unor ierni sărace în precipitaţii ar fi nevoie de minim 4 utilaje multifuncţionale pentru deszăpezire şi combatere a poleiului şi 3 autobasculante.
Iar pentru cantităţi abundente de zăpada s-ar impune contractarea a 20 utilaje multifuncţionale şi 10 autobasculante.
Într-un contract având clauze ferme ce trebuie respectate, nu se pot înscrie valori fluctuante. Necunoscând cantităţile exacte, se va apela la încheierea unei înţelegeri preliminare – acordul cadru, ce va fi urmat de semnarea unor contracte, ori de câte ori este nevoie, funcţie de necesităţile ivite.
La semnarea acordului-cadru nu e obligatoriu ca autoritatea să dispună de resursele necesare plăţii întregului acord-cadru. Doar la semnarea fiecărui contract subsecvent trebuie să deţină suma aferentă contractului.
Pentru o astfel de achiziţie, procedura se poate iniţia chiar din luna mai. Timp de 6 luni se pot rezolva toate problemele procedurale: publicare documentaţie, evaluare, contestare. La finalul lunii octombrie se va putea semna acordul-cadru.
Din aceste considerente rezidă una din diferenţele dintre procedurile clasice şi cea specială: în loc de contract, iniţial se va încheia un acord cadru. În baza lui se vor atribui contractele subsecvente.
În speţa dată, pentru o eficientă deszăpezire, ar fi necesară încheierea acordului-cadru cu un număr suficient de operatori economici. Legislaţia din domeniu ne ajută în acest sens: „În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu mai mulţi operatori economici, numărul acestora nu poate fi mai mic de 3, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care au îndeplinit criteriile de calificare şi selecţie şi care au prezentat oferte admisibile.” – art. 148 OUG nr. 34/2006.
Cum se calculează valoarea estimată a unui acord-cadru?
Răspunsul este dat de art. 31 din OUG nr. 34/2006: „În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să încheie un acord-cadru, atunci valoarea estimată se consideră a fi valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor de achiziţie publică ce se anticipează că vor fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv, pe întreaga sa durată.”
Pentru ce durată se poate încheia acordul?
Conform art. 144 din OUG nr. 34/2006 “(1) Autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui acord-cadru să depăşească mai mult de 4 ani, decât în cazuri excepţionale şi pe care le poate justifica în special prin obiectul specific al contractelor ce urmează a fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv.
(2) Contractele care se atribuie în baza unui acord-cadru nu pot fi încheiate decât între autoritatea/autorităţile contractante şi operatorul/operatorii economici, care sunt parte a acordului respectiv.”
În exemplul dat, pentru a nu mai iniţia an de an procedura servicii deszăpezire, se poate încheia un acord pe maxim 4 ani, urmând ca în perioada de iarnă, lunar, de exemplu, să fie semnat câte un contract.
Ce se întâmplă dacă au depus oferte 4 operatori economici şi doar 2 au oferte admisibile?
Actul normativ ne permite să mergem mai departe doar cu doi, întrucât se specifică „în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care au îndeplinit criteriile de calificare şi selecţie şi care au prezentat oferte admisibile.”
La fel se va proceda şi dacă au fost depuse doar două oferte sau chiar una.
Pentru utilizarea eficientă a fondurilor, în vederea atribuirii fiecărui contract subsecvent, autoritatea contractantă poate opta pentru reluarea competiţiei, în cazul unui acord încheiat cu mai mulţi operatori econimici.
Bineînţeles că şi aceste informaţii vor fi introduse în documentaţia de atribuire: număr operatori economici ce vor fi selectaţi, opţiunea de reluare a competiţiei.
Cum se calculează garanţia de participare la o astfel de procedură?
Cuantumul garanţiei de participare se va stabili funcţie de valoarea estimată a întregului acord-cadru (art. 85 lit. a) din HG nr. 925/2006), dar ţinând cont şi de noutăţile introduse de OUG nr. 77/2012 la art. 43^1 alin. 2 lit. a).
E obligatorie achiziţionarea cantităţii minime?
Părerile par a fi împărţite, tocmai pentru că prevederile legale nu menţionează, expres, nimic în acest sens.
Unii specialişti susţin ideea că nu este obligatorie achiziţionarea cantităţilor minime, fiind de acord cu punctul de vedere publicat de ANRMAP, pe www.anrmap.ro, unde a fost postată următoarea problemă „Posibilitatea de a nu achiziţiona cantitatea minimă prevăzută” şi răspunsul aferent: „În conformitate cu prevederile art. 3 lit. b) din OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, acordul-cadru este înţelegerea scrisă între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărui scop este stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere. Totodată, precizăm faptul că, legislaţia nu prevede o limită a cantităţilor care urmează să facă obiectul contractelor subsecvente aferente unui acord cadru.
Este adevărat că prevederile art. 66 lit. e) din HG nr. 925/2006, privind normele de aplicare ale OUG nr. 34/2006, impun autorităţilor contractante ca în cadrul documentaţiei de atribuire să precizeze „estimări ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea fi solicitate pe durata întregului acord-cadru”.
Precizăm în acest context că această prevedere are rolul exclusiv de a asigura informarea cât mai completă a operatorilor economici cu privire la posibila anvergură a acordului-cadru şi, implicit, a contractelor subsecvente acestuia. Acordul-cadru nu reprezintă un angajament ferm al autorităţii contractante, astfel încât condiţiile minime/maxime vor rămâne numai la nivel de estimări, nereprezentând limite fixe.
Pe cale de consecinţă, în măsura în care autoritatea contractantă, pe parcursul derulării acordului cadru respectiv constată că nu îi mai este necesară o anumită cantitate, fie ea minimă dintr-un produs, sau doar un anumit produs ce a făcut obiectul ofertării, ţinând cont de cele de mai sus, aceasta are posibilitatea legală de a nu-l mai achiziţiona.”
Din păcate, punctul de vedere, în formă dată, nu poate fi decât o interpretare oficioasă dată de ANRMAP, având doar rolul de a ghida prin hăţişul legislativ.
Referitor la întrebarea privind obligativitatea, alţi practicieni sunt de părere că ar fi obligatorie achiziţionarea cantităţilor minime. Considerentele, pentru care subscriu acestei idei, le prezint în continuare.
Iniţierea oricărei proceduri de achiziţie are la bază o necesitate a autorităţii contractante. Aceasta fiind şi raţiunea întocmirii programului anual al achiziţiilor: înscrierea tuturor posibilelor achiziţii dintr-un an.
Cumulând toate trebuinţele dintr-o instituţie, se stabileşte necesarul pentru un anumit produs ori serviciu. Luăm cazul cel mai frecvent întâlnit: cartuş pentru imprimantă. Autoritatea îşi va stabili un minim minimorum de cartuşe, pentru a face faţă celui mai pesimist buget. Totodată îşi stabileşte un maxim ce e posibil a-l achiziţiona, dacă va avea suficiente resurse şi pentru evenimente imprevizibile ce ar solicita un număr mai mare de imprimări.
Pornind de la cantităţile minime şi maxime, fiecare operator economic va şti să-şi formuleze propunerea financiară. Pentru strategia de ofertare importantă ar fi, de fapt, valoarea minimă. Funcţie de aceasta va obţine un preţ unitar cât mai bun. E ştiut faptul că achiziţionarea unui număr cât mai mare de cartuşe duce la scăderea preţului, în urma negocierii dintre operatorul economic şi producător. Operatorul „bate palma” cu furnizorul său pentru un anumit preţ, numai în condiţiile comandării a cel puţin X bucăţi.
Astfel, ofertantul îşi va putea realiza un plan de afaceri profitabil, mai ales dacă se va derula un acord pe o durată de 2 ani.
Se pare că punctul de vedere al ANRMAP ar spune altceva: „condiţiile minime/maxime vor rămâne numai la nivel de estimări, nereprezentând limite fixe. [...] în măsura în care autoritatea contractantă [...] constată că nu îi mai este necesară o anumită cantitate, fie ea minimă dintr-un produs, sau doar un anumit produs ce a făcut obiectul ofertării [...] aceasta are posibilitatea legală de a nu-l mai achiziţiona”.
În aceste condiţii, dacă nu se va mai achiziţiona nici măcar minimul declarat, ofertantul nu va mai beneficia de acelaşi preţ de la furnizor iar la rândul lui nu va fi în stare să susţină preţul declarat în acordul-cadru.
De asemenea, se observă că prin interpretarea “acesta are posibilitatea legală de a nu-l mai achiziţiona”, se permite chiar nesemnarea niciunui contract subsecvent.
Ne punem firesc o serie de întrebări: Care mai este necesitatea autorităţii, stabilită iniţial? De ce se mai estimează cantităţile minime?
Pentru astfel de cazuri nu ar fi trebuit introdusă şi pentru ofertant o posibiliate a prezentării de preţuri diferenţiate funcţie de opţiunea autorităţii de a diminua minimul cantitativ?
În lipsa unei clauze suspensive stipulate în acordul-cadru, autoritatea contractantă nu riscă să plătească daune agentului economic prejudiciat?
Dacă propunerea financiară are rol de angajament juridic, iar autoritatea are libertatea de nerespectare a clauzelor, o asemenea interpretare (neachiziţionare produs) nu ar fi de natură să permită un compartiment abuziv din partea autorităţii contractante?
Care sunt limitările acordului-cadru?
Bineînţeles că legislaţia în domeniu conţine şi reguli prohibitive pentru utilizarea acordului-cadru (art. 65 din HG nr.925/2006):
“În sensul prevederilor art. 143 din ordonanţa de urgenţă, autoritatea contractantă:
a) nu are dreptul de a încheia acorduri-cadru cu o durată mai mare de 4 ani decât în cazuri excepţionale şi pe care le poate justifica doar prin obiectul specific al contractelor subsecvente ce urmează să fie atribuite în baza acordului-cadru respectiv;
b) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente care au ca obiect prestaţii de altă natură decât cele stabilite prin acordul-cadru;
c) nu are dreptul de a încheia acorduri-cadru pe baza cărora se pot atribui contracte subsecvente de tipuri sau natură diferite unele faţă de altele;
d) nu are dreptul de a încheia contracte subsecvente decât cu operatorul/operatorii economic/economici semnatar/semnatari al/ai acordului-cadru şi numai pe baza regulilor şi condiţiilor prevăzute în respectivul acord;
e) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente în numele şi pentru o altă autoritate contractantă care nu este parte în acordul-cadru respectiv decât în cazul în care are calitatea de unitate de achiziţii centralizate conform prevederilor art. 22 din ordonanţa de urgenţă;
f) fără a aduce atingere prevederilor art. 31 din ordonanţa de urgenţă, are obligaţia de a impune condiţii minime de calificare care să se raporteze cel mult la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent care se anticipează că va fi atribuit pe durata acordului-cadru;
g) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente a căror valoare cumulată este mai mare decât o valoare a cărei depăşire ar conduce la eludarea aplicării acelor prevederi ale ordonanţei de urgenţă care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice.”

Categories

About the Author:

Leave a Reply