Experienţa similară şi cifra de afaceri puse la dispoziţie de o altă entitate

Economist Milica Ecaterina DOBROTĂ

Instituţia „terţului susţinător”, deşi pare a prelua prevederile din Directiva 18/2004, o regăsim transpusă în OUG nr.34/2006 cu unele reguli apropiate de cele europene dar şi cu altele specifice legislaţiei româneşti.

Denumirea propriu-zisă de „terţ susţinător” apare doar în ordonanţă şi în normele sale de aplicare. Vechea şi noua directivă utilizează sintagma „altă entitate”, în fapt, având de a face cu un sinonim al traducerii, sensul neafectând interpretarea juridică.

Ordonanţa a permis de la început ca un ofertant să apeleze la capacităţile economico/financiare sau tehnico/ profesionale ale unui terţ susţinător, sub condiţia prezentării unui angajament ferm al persoanei respective, „prin care aceasta confirmă faptul că va pune la dispoziţie ofertantului/candidatului resursele financiare invocate”, respectiv pe cele tehnice şi profesionale.

Forma iniţială a actului a preluat, fără a lăsa loc la interpretări, prevederile art.48 alin. (3) din Directiva 18/2004: „După caz şi pentru un contract determinat, un operator economic poate menţiona capacităţile altor entităţi, indiferent de ce caracter legal au relaţiile dintre el şi respectivele entităţi. În acest caz, operatorul economic trebuie să dovedească autorităţii contractante că va dispune de mijloacele necesare prezentând, de exemplu, angajamentul respectivelor entităţi în acest sens.”

Însă, odată cu publicarea HG nr. 834/2009, noile reguli de invocare ale terţului susţinător au perturbat ordinea/sensul resurselor ce pot fi puse la dispoziţie de o altă entitate.

Punerea la dispoziţie a resurselor precum specialiştii, echipamente, sume de bani, a fost şi este acceptată de la o entitate (alta decât asociatul ori subcontractantul) fără discuţii contradictorii.

Dar cele privind cifra de afaceri şi experienţa similară au permis multiple răstălmăciri.

Deşi din punct de vedere lingvistic„resursa” e definită ca o „Rezervă sau sursă de mijloace susceptibile de a fi valorificate într-o împrejurare dată.”[1], în legislaţia aferentă achiziţiilor, înţelesul e răsturnat 180 de grade, resursele de la art. 186 şi 190 din ordonanţă materializându-se prin art. 11^1 alin. (4) HG nr.925/2006 în „liste de produse/servicii/lucrări furnizate/prestate/executate într-o perioadă anterioară” sau cifra de afaceri.

Se observă că în categoria resurselor tangibile, ce trebuie puse la dispoziţie ofertantului (art.48 din Directivă/ art.186 şi art. 190 din OUG nr.34/2006) au fost incluse prin hotărâre şi indicatori de tipul cifrei de afaceri, lichidităţii, lista lucrărilor/serviciilor/ produselor, dar de care nu poate beneficia niciodată un ofertant.

Aşadar, s-a permis ca ofertanţii să dovedească, în mod incorect, executarea unor servicii/lucrări ori furnizarea de produse similare prin prezentarea lor de către terţul susţinător ce nu va pune niciodată nimic la dispoziţia ofertantului şi nici nu va fi implicat în contract.

Majoritatea argumentelor invocate atât de ofertanţi, autorităţi contractante cât şi de CNSC ori curţi de apel, pentru acceptarea susţinerii experienţei similare şi/sau a cifrei de afaceri, au la bază diverse hotărâri ale Curții Europene de Justiție, cum ar fi cele pronunțate în cauzele Ballast Nedam Groep (C-389/92), Holst Italia Spa (C-176/98), Siemens și ARGE Telekom (C‑314/01).

Dar analizând hotărârile instanţelor europene, constatăm o apreciere cât se poate de clară, de tranşantă în ceea ce priveşte utilizarea capacităţilor altor entităţi, a fortiori a termenului de „resurse”.

În cazul Holst Italia Spa, ce are la bază cauza Ballast Nedam Groep, s-a pus în dezbatere, printre altele, utilizarea resurselor financiare ale unui holding, deci a unor elemente ce pot fi puse efectiv la dispoziţie, a activelor acestuia, nicidecum a unui indicator financiar.

Un alt exemplu, relativ recent, e dat de C- 94/12 Swm Costruzioni 2 SpA și Mannocchi Luigino DI: „[…] autoritatea contractantă trebuie sățină seama de dreptul pe care articolul 47 alineatul (2) și articolul 48 alineatul (3) din Directiva nr.18/2004 îl recunosc oricărui operator economic de a pune în evidență, pentru un contract determinat, capacitățile altor entități, indiferent de natura relațiilor dintre acesta și respectivele entități, cu condiția să dovedească autorității contractante că va dispune de mijloacele necesare pentru executarea acestui contract”.[2]

Din cele expuse, indubitatil se înţelege că instanţele europene au avut în vedere elemente concrete (activele contabile), existente la momentul ofertării, nicidecum elemente trecute şi abstracte (cum ar fi cifra de afaceri- pasiv contabil).

Reiterez faptul că toate cele expuse mai sus au fost judecate în baza directivei abrogate.

Din 2004 şi până în 15 ianuarie 2007 cazuistica a impus reformularea legislaţiei europene şi în ceea ce priveşte „ajutorul” cel poate da o altă entitate, devenind stringentă o modificare a art.47 şi 48.

În acest sens, Directiva nr.24/2014 consacră un articol distinct utilizării capacităților altor entități (art. 63), în care sunt preluate şi concluzii ale instanţelor europene, din perioada amintită mai sus.

Art. 63 – Utilizarea capacităților altor entități prevede: „(1) În ceea ce privește criteriile referitoare la situația economicăși financiară stabilite în conformitate cu articolul 58 alineatul (3)[3] și criteriile privind capacitatea tehnicăși profesională stabilite în conformitate cu articolul 58 alineatul (4), un operator economic poate, dacă este cazul și pentru un anumit contract, să recurgă la capacitățile altor entități, indiferent de natura juridică a legăturilor pe care le are cu acestea.

În ceea ce privește criteriile referitoare la calificările educaționale și profesionale stabilite la anexa XII partea II litera (f)[4] sau la experiența profesională relevantă, operatorii economici pot, cu toate acestea, să se bazeze doar pe capacitățile altor entități atunci când acestea din urmă vor desfășura activitățile sau serviciile pentru îndeplinirea cărora sunt necesare respectivele capacități. În cazul în care un operator economic dorește să se bazeze pe capacitățile altor entități, acesta dovedește autorității contractante că va avea la dispoziție resursele necesare, de exemplu prin prezentarea unui angajament din partea respectivelor entități în acest sens.”

Legislativul menţine în noul art. 63 ceea ce promovase şi prin vechiul art.48, cu o uşoară modificare şi nuanţare: „acesta dovedește autorității contractante că va avea la dispoziție resursele necesare”.

Elementul de noutate ce nu va mai permite interpretări contrare, e dat de acceptarea experienţei similare, doar din partea unui terţe persoane ce va fi implicată efectiv în derularea contractului: „[…] operatorii economici pot […] să se bazeze doar pe capacitățile altor entități atunci când acestea din urmă vor desfășura activitățile sau serviciile pentru îndeplinirea cărora sunt necesare respectivele capacități.”

Din punct de vedere al achiziţiilor, cele două condiţii cumulative (de a fi executat activităţi similare şi de a executa părţi din viitorul contract) pot fi îndeplinite doar de subcontractant (indiferent de tipul operatorului economic[5]).

Redarea întocmai în legislaţia românească a art. 63 va înlătura anomaliile din  evaluarea ofertelor, induse uneori şi de un formalism excesiv ori de reinterpretarea Ordinul nr. 509/2011: de a se considera valabilă o experienţă similară de la terţul susţinător dar inacceptabilă o lucrare a unui subcontractant ce nu s-a declarat susţinător, dar care s-a angajat să realizeze partea din contractul pentru care-şi pune la dispoziţie experienţă sa.

Mai mult decât atât, trebuie remarcată noutatea introdusă de teza 4 a art.63 alin. (1), prin care se atrage atenţia asupra obligaţiilor ce-i revin terţului ce face dovada experienţei similare: „În cazul în care un operator economic se bazează pe capacitățile altor entități în ceea ce privește criteriile referitoare la situația economicăși financiară, autoritatea contractantă poate solicita ca operatorul economic și acele entități să fie răspunzătoare solidar pentru executarea contractului.”

În vederea aplicării acestei teze, ar trebui explicitată răspunderea solidară, prin raportare numai la partea de contract pentru care s-a angajat entitatea şi pentru care a depus experienţa similară. Altfel, subcontractantul ar fi obligat să răspundă de activităţi ce nu intră în sfera sa de competenţă.

Abia acum, prin forma completă a art.63, angajamentul terţului poate produce efectele juridice dorite de autoritatea contractantă, fiind îndeplinit, întradevăr, rolul pentru care a fost înfiinţată instituţia „terţului susţinător”, de sprijin a ofertantului pe capacităţile altei entităţi.

***

[1] Dicţionarul explicativ al limbii române, ediţia a II-a, Academia Română-Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan”;

[2] Cauza C-94/12 Hotărârea Curții (camera a cincea) din 10 octombrie 2013-pct.29; Swm Costruzioni 2 SpA și Mannocchi Luigino DI împotriva Provincia di Fermo.

[3] (3) În ceea ce privește situația economicăși financiară, autoritățile contractante pot impune cerințe care să asigure faptul că operatorii economici dispun de capacitatea economicăși financiară necesare pentru a executa contractul. În acest scop, autoritățile contractante pot solicita, în special, ca operatorii economici să aibă o cifră de afaceri anuală minimă, inclusiv o anumită cifră de afaceri minimăîn domeniul la care se referă contractul.

[4]Partea II: Capacitatea tehnică Mijloace de dovedire a capacităților tehnice ale operatorilor economici, astfel cum se menționează la articolul 58: […] f) calificările educaționale și profesionale ale prestatorului de servicii sau ale contractantului sau ale personalului de conducere al întreprinderii, cu condiția ca acestea să nu fie evaluate drept criteriu de atribuire […].

[5] pct.14 Preambul Directiva nr.24/2014: „noțiunea […] „operatori economici” ar trebui interpretatăîn sens larg, pentru a include orice persoane și/sau entități care asigură executarea de lucrări, furnizarea de produse sau de servicii pe piață, indiferent de forma juridicăîn baza căreia au ales să funcționeze. Prin urmare, firmele, sucursalele, filialele, parteneriatele, societățile cooperative, societățile cu răspundere limitată, universitățile, publice sau private, și alte tipuri de entități, în afara persoanelor fizice, ar trebui să fie toate cuprinse în noțiunea de operator economic, indiferent dacă sunt sau nu „persoane juridice”în toate circumstanțele.”

]]>

Due Diligence în Achiziții Publice

Consilier juridic Daniel JURJ

Prin procesul de due diligence este investigat amănunțit un furnizor[1] pentru a i se scoate în evidență situația reală, din punct de vedere legal, financiar, comercial și operațional, respectiv pentru a i se identifica beneficiile și riscurile. În urma rezultatelor unui raport de due diligence, un cumpărător poate decide dacă va achiziționa sau nu de la furnizorul respectiv.

Procesul de due diligence în achiziții publice reprezintă o analiză detaliată, care ar trebui să fie întreprinsă în cazul contractelor complexe și/sau de mare valoare, înainte de încheierea unui contract, atât de către autoritatea contractantă cât și ofertant, pentru a se asigura că toate aspectele privind procesul de furnizare sunt investigate în detaliu, și că nu vor apărea dificultăți după atribuirea contractului, care pot afecta în mod negativ oricare dintre părți.

Rolul procesului de due diligence este acela de a oferi autorității contractante protecție pentru eventualitatea în care prestatorul eșuează în executarea corespunzătoare a contractului.

În cadrul procesului de due diligence, efectuat de autoritatea contractantă, trebuie să fie cuprinse cel puțin următoarele aspecte privind potențialul partener contractual:

– verificarea modului de calcul al elementelor componente ale ofertei financiare și ale ipotezelor în care au fost stabilite elementele de cost;

– verificarea capacității de furnizare, analizând orice presiuni asupra furnizorului în materie de resurse curente sau anticipate, care ar putea avea un impact negativ asupra capacității furnizorului de a livra;

– analiza deficitului de competențe;

– analiza experienței similare prin referințe și informații de la alți beneficiari;

– analiza cifrei de afaceri și de personal;

– analiza planului de management privind activitatea de livrare, de service și echipa de implementare;

Având în vedere complexitatea activității de due diligence și în general lipsa de personal specializat în cadrul autorității contractante, aceasta poate contracta servicii de due diligence, prestate de către firme specializate, având expertiză în următoarele domenii:

 i. Cunoașterea tehnicilor de evaluare a investițiilor;

ii. Tehnici de cercetare și abilități de investigație care să susțină afirmațiile făcute de către solicitanți;

iii. Cunoștințe privind riscurile comerciale / financiare / de execuție / tehnice și metode care pot fi folosite pentru atenuarea acestora;

iv. Accesul la informații privind: concurența, deficitul de competențe, perspective economice, evoluții locale, etc.

Firma prestatoare de due diligence poate oferi autorității contractante toate informațiile necesare atât în faza antemergătoare încheierii contractului cât și pe parcursul derulării contractului, în vederea efectuării corespunzătoare a managementului performanței contractului.

În cazul ofertantului, procesul de due diligence, identifică potențialul risc de corupție care ar putea afecta procedura de atribuire demarată de autoritatea contractantă.

Portalul Bussines Anti-Corruption Portal dezvoltat de Global Advice Network în parteneriat cu ministerele de afaceri externe din cinci țări europene, oferă on-line, sub forma unei matrice în format Excel, un instrument due diligence pentru determinarea riscurilor care decurg din etapele unui proces de achiziții publice. Pe baza răspunsurilor date, este generat un profil de risc general al procedurii de achiziție publică analizate.

Instrumentul Due diligence postat pe Bussines Anti-Corruption Portal este accesibil pe link-ul: http://www.business-anti-corruption.com/tools/due-diligence-tools/public-procurement-tool.aspx

În tabelul de mai jos sunt prezentate întrebările aferente evaluării riscurilor în fazele procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică.

Nr.crt

Fazele procedurii de achiziție publică

Întrebări

I

Faza de publicitate a anunțului de participare

1. Este procesul de achiziție publică netransparent?

Analizând alte licitații anterioare ale aceleiași autorități contractante, o companie poate obține o perspectivă în ceea ce privește gradul de transparență al procesului de achiziție publică. Disponibilitatea listei contractelor anterioare și a furnizorilor actuali și deschiderea procesului (de exemplu prin publicitate pe pagini web) pot indica o procedură transparentă și imparțială.

2. Este contractul divizat în mai multe contracte mai mici?

Contractele pot fi divizate în mai multe, aparent identice, subcontracte. Deși pot exista motive legitime pentru aceasta, contractele pot fi divizate cu scopul de a coborî valoarea sub un anumit prag și astfel să poată fi atribuite printr-o procedură mai puțin riguroasă.

3. Dacă este stabilită o valoare estimată, este prețul prea ridicat sau prea scăzut?

O valoare estimată prea ridicată sau prea scăzută comparativ cu specificațiile tehnice solicitate pot fi rezultatul unei slabe cercetări de piață. Totuși, un preț scăzut poate de asemenea indica faptul că, poate fi solicitată mită pentru livrarea de produse sau servicii sub standardul solicitat. O valoare estimată foarte ridicată poate indica un proces necompetitiv, în care mita are rolul de a elimina furnizorii ieftini pe baza unor presupuse neconformități de natură tehnică.

4. Sunt specificațiile tehnice cerute în mod nenecesar?

Specificațiile tehnice prea specifice pot indica o încercare de a orienta procedura de atribuire spre o sursă unică, ceea ce înseamnă faptul că numai una sau câteva companii (selectate fie prin corupție sau alte mijloace) se pot califica deși mai mulți furnizori ar fi putea prezenta oferte viabile din punct de vedere tehnic.

5. Sunt specificațiile tehnice într-o gamă foarte largă?

Specificațiile într-o gamă foarte largă pot însemna o mare toleranță pentru diversitate, dar ele pot fi de asemenea utilizate pentru a selecta preferențial, uneori sub standard, ofertantul câștigător și/sau deschide calea spre o negociere ulterioară în cadrul procedurii de atribuire a contractului.

6. Este intervalul de la publicare până la data limită de depunere a ofertelor nerezonabil și/sau necorespunzător cu cerințele?

Pentru contractele simple, un termen obligatoriu este de obicei de două săptămâni. Pentru contractele de o mai mare complexitate tehnică sau mai ample, regula este o notificare cu un termen mai mare.

7. Sunt invocate prevederi speciale care nu sunt conforme cu bunurile sau serviciile licitate?

Prevederile speciale sunt de obicei aplicabile pentru licitații care privesc securitatea națională sau pentru situații de urgență. Invocarea nefondată a prevederilor speciale poate fi utilizată pentru limitarea participării ofertanților eligibili.

II

Faza de calificare

1. Sunt cerințele de calificare neclare sau nu sunt disponibile în mod public?

Absența unor criterii clare, obiective și nediscriminatorii pentru atribuirea contractului deschide calea funcționarilor din comisia de evaluare de a acționa în mod discreționar și astfel să fie încurajată darea sau luarea de mită.

2. Se aplică anumite clauze speciale pentru calificare?

Clauze precum reînnoire a condițiilor de calificare în timpul licitației sau a procesului de livrare pot transforma companiile în subiect de șantaj în absența unui cadru de control adecvat.

III

Faza de evaluare și atribuire a contractului

1. Este procedura neclară și improprie pentru mărimea și tipul bunurilor și serviciilor?

Dubii privind procesul de atribuire pot conduce la corupție, constând în faptul de a analiza superficial oferte altfel inacceptabile sau neconforme. Proceduri prea simple sau prea complicate de evaluare pot, de asemenea, reduce transparența sau corectitudinea sau pot elimina oferte competitive.

2. Sunt motive pentru a suspecta încălcarea confidențialității?

Proceduri clare privind contactul dintre membrii comisiei de evaluare și companiile ofertante trebuie să fie puse în aplicare pentru a gestiona eventualele conflicte de interese. În plus, trebuie să existe norme și reglementări privind prevenirea divulgării conținutului ofertelor către alte companii.

3. Este neclară procedura pentru depunerea ofertei?

În mod ideal, o ofertă este divizată în oferta tehnică și oferta financiară. În orice caz, ca un minim, procedura pentru depunerea ofertelor trebuie să fie scrisă, urmată în practică și disponibilă în mod public. Ofertele trebuie acceptate într-un mod uniform care să înlăture orice dubiu privind orice formă de tratament preferențial sau de manipulare a ofertelor.

4. Există vreun risc privind complicitatea dintre companiile ofertante sau dintre companiile ofertante și autoritatea contractantă?

Exemplele cunoscute de complicitate pot indica faptul că aceste practici sunt comune, dar orientarea atenției publice spre astfel de cazuri poate însemna o reducere a oportunităților privind complicitatea.

5. Sunt criteriile de evaluare neclare?

Absența unor criterii clare, obiective și nediscriminatorii pentru atribuirea contractului deschide calea funcționarilor din comisia de evaluare de a acționa în mod discreționar și astfel să fie încurajată darea sau luarea de mită.

6. Sunt anumite tipuri de companii favorizate sau excluse de criteriile de evaluare fără vreun motiv evident justificat?

Criteriile de evaluare pot exclude sau favoriza anumite companii pe criterii economice, experiență și altele asemenea. Dacă criteriile de evaluare sunt neclare există posibilitatea adoptării discreționare a deciziilor, favorizând anumite companii și putând încuraja darea și luarea de mită.

7. Există cerințe speciale dar neclare care trebuie îndeplinite de ofertantul câștigător după atribuirea contractului?

Cerințele speciale care trebuie îndeplinite după atribuirea contractului trebuie stabilite în documentația de atribuire. Cerințele neclare pot genera negocieri post-atribuire care pot reduce în mod drastic corectitudinea procesului și pot conduce la șantaj și solicitare de mită.

Bibliografie:

http://finance.tufts.edu/purchasing/1-guidelines-on-purchasing-practices/

http://uk.practicallaw.com/2-381-2359

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/233177/bis-13-1039-regional-growth-fund-due-diligence.pdf

http://www.business-anti-corruption.com/tools/due-diligence-tools/public-procurement-tool.aspx


[1] Prin furnizor se înțelege, la modul general, orice furnizor de produse, prestator de servicii sau executant de lucrări care dobândesc calitatea de ofertanți în procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică

]]>