Florin IRIMIA – Preşedinte executiv AEXA
Revista AEXA – ianuarie 2016
Achizițiile publice se confruntă în România, probabil într-un grad mai ridicat decât alte domenii, cu un deficit major de încredere din partea cetățenilor, beneficiarii contractelor finanțate din fonduri publice. Imaginea negativă a acestui domeniu este cauzată de mai mulți factori din care putem evoca, cu titlu exemplificativ, suspiciunile de corupție (uneori excesiv mediatizate), insuficienta transparență și comunicarea deficitară, lipsa unor acțiuni eficiente de prevenire, evitare și sancționare a conflictelor de interese. În acest context, având în vedere și oportunitatea istorică creată de reforma legislativă impusă de necesitatea transpunerii recentelor directive europene, este necesară adoptarea unor măsuri concrete destinate îmbunătățirii percepției publice cu privire la achizițiile publice.
De asemenea, este esențială și recâștigarea încrederii operatorilor economici interesați de atribuirea contractelor de achiziție publică, în special a întreprinderilor mici și mijlocii (IMM), în integritatea procedurilor de atribuire a respectivelor contracte. În acest sens, Asociația Experților în Achiziții AEXA a identificat unele măsuri utile de preluat, de adaptat la specificul național și de aplicat în mod corespunzător. Aceste măsuri sunt inspirate din raportul prezentat în octombrie 2015 Senatului francez – Mission commune d’information sur la commande publique[1].
Având ca și premisă formalismul excesiv și teama de litigii care afectează calitatea procedurilor de atribuire, insuficient de bine adaptate nevoilor autorităților contractante și capacității de răspuns a operatorilor economici, în special a IMM-urilor care nu profită suficient de oportunitatea pe care o reprezintă contractele de achiziție publică, raportul în cauză[2] identifică unele măsuri concrete de inversare a tendințelor negative sus-evocate:
-
Simplificarea procedurilor de atribuire și uniformizarea regimurilor juridice aplicabile acestora, indiferent de domeniul în care operează autoritatea contractantă (sectorul public/sectorul de utilități, autorități publice centrale/locale, etc.). Proiectele de acte normative destinate transpunerii în România a directivelor europene din 2014 privind achizițiile publice mențin tendința negativă de supra reglementare. Efectul este contrar dorinței de simplificare a procedurilor de atribuire;
-
Majorarea pragului sub care este posibilă achiziția directă de produse, lucrări sau servicii. Din octombrie 2015, francezii au majorat pragul de la 15.000 euro la 25.000 euro și intenționează să ajungă la 40.000 euro în următorii 3 ani. În România, conform Proiectului de Lege privind achizițiile publice, tendința inexplicabilă este contrară, respectiv de diminuare a pragurilor de achiziție directă;
-
Favorizarea adoptării legislației achizițiilor publice prin dezbatere parlamentară și evitarea utilizării instrumentului ordonanțelor de urgență. Actuala legislație națională din România privind achizițiile publice a fost modificată de mai mult de 20 de ori în mai puțin de 10 ani de aplicare. Având în vedere conținutul perfectibil, insuficient de adaptat la problemele din practică, al propunerilor de acte normative aflate în dezbatere parlamentară/publică, există riscul unor modificări punctuale pe termen scurt și mediu prin utilizarea aceluiași tip de instrument inadecvat, respectiv ordonanțele de urgență ale Guvernului;
-
Formare profesională în domeniul achizițiilor publice bazată pe abordare practică la nivelul învățământului superior. Strategia Națională privind achizițiile publice cuprinde măsuri de profesionalizare a persoanelor care participă la atribuire contractelor de achiziție publică, inclusiv prin introducerea calificării în achiziții publice în registrul de calificări din sectorul educației superioare din România și prin introducerea acestei calificări în oferta educațională a Universităților;
-
Acordarea de asistență juridică operatorilor economici naționali pentru participarea la procedurile de atribuire organizate de alte State membre. Deși o astfel de măsură este inadaptată la acest moment realităților autohtone (se invocă lipsa resurselor inclusiv pentru sprijinirea autorităților contractante), pe termen mediu ar trebui avută în vedere o formă de asistență tehnică și juridică pentru operatorii economici de tip IMM care nu au capacitatea financiară de a angaja consultanți;
-
Sancționarea mai riguroasă a ofertelor cu preț neobișnuit de scăzut. În practica din România, analiza ofertelor al căror preț este neobișnuit de scăzut este, de multe ori, strict formală, comisiile de evaluare acceptând simplele afirmații ale ofertanților, nedovedite cu documente suport relevante;
-
Sprijinirea IMM-urilor participante la procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică prin: instituirea avansului obligatoriu de minim 10% din valoarea contractului, diminuarea garanției de bună execuție până la 3% și reducerea termenelor de plată. În România sunt instituite unele măsuri de favorizare a IMM-urilor care participă la procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică, inclusiv reducerea la 50% a garanțiilor de participare și de execuție (art. 16 din Legea nr. 346/2004) considerate de către Comisia Europeană ca fiind de natură să creeze o discriminare pozitivă, incompatibilă cu principiul tratamentului egal. În opinia noastră, aceste măsuri ar trebui menținute prin negocieri susținute cu organismele europene, inclusiv cu riscul declanșării unei proceduri de infrigement împotriva României;
-
Favorizarea inovării în achizițiile publice prin încurajarea participării la procedurile de atribuire a IMM-urilor care propun soluții inovatoare și prin acceptarea generalizată a ofertelor alternative. La această măsură trebuie să se adauge schimbarea tendinței actuale de impunere a unor specificații tehnice extrem de detaliate și să se pună accent pe descrierea cerințelor funcționale și de performanță „ca mijloace adecvate de favorizare a inovării în achizițiile publiceˮ (Considerentul nr. 74 al Directivei 2014/24/UE);
-
Dematerializarea progresivă a procedurilor de atribuire prin stabilirea unui calendar precis de acțiuni la nivel național și prin acordarea de termene de conformare adaptate la specificul fiecărei autorități contractante. Deși proiectul de lege privind achizițiile publice stabilește termene decalate pentru utilizarea obligatorie a mijloacelor electronice în procedurile de atribuire, proiectul de norme de aplicare a legii în cauză conține dispoziții contradictorii cu privire la modul de organizare a procedurilor de atribuire (online sau offline). Oricum, trecerea progresivă la achiziții publice 100% online va reprezenta o provocare majoră atât din punct de vedere al adaptării Sistemului Electronic de Achiziții Publice cât și din perspectiva organizatorilor/participanților la procedurile de atribuire;
-
Evitarea abordării bazate de pe un formalism excesiv în activitatea de evaluare a ofertelor. Deși practica judiciară din România a transmis permanent semnale clare în sensul evitării respingerii automate a ofertelor pe baza unor interpretări excesiv de riguroase a dispozițiilor legale/documentațiilor de atribuire, autoritățile contractante continuă să pună accent pe aspectele pur formale ale ofertelor (în special pe verificarea excesivă a documentelor de calificare) în detrimentul analizei calității propriu-zise a propunerilor tehnice și financiare care reprezintă în fapt esența angajamentului operatorilor economici de a îndeplini viitorul contract de achiziție publică. Instrumentul prevăzut de noile directive privind achizițiile publice (art. 59 din Directiva nr. 24/2014) și preluat în propunerile de acte normative naționale, respectiv Documentul european de achiziție unic (DEAU) stabilit prin formular standard de Regulamentul 7/2016 al Uniunii Europene va facilita în mod cert trecerea de la abordarea formalistă la cea bazată pe calitate. Astfel, DEAU va permite verificarea inițială a îndeplinirii cerințelor de calificare pe baza informațiilor și declarațiilor pe proprie răspundere centralizate în cadrul respectivului formular, verificarea efectivă a realității respectivelor declarații urmând a se efectua doar în cazul ofertantului clasat pe primul loc.
-
Crearea de instrumente statistice eficiente în materie de achiziții publice care să măsoare inclusiv implicarea IMM-urilor în acest domeniu. Strategia Națională privind achizițiile publice face referire la deficiențele actuale ale sistemului atât din perspectivă tehnică (dezvoltarea insuficientă a SEAP) cât și din punct de vedere al funcției de monitorizare care nu permite realizarea de statistici complexe care să conțină indicatori specifici privind participarea operatorilor economici la procedurile de atribuire, accesibilitatea acestora și gradul de eficiență al procesului de achiziție publică. Direcțiile de acțiune prevăzute în respectiva strategie sunt de natură să îmbunătățească datele statistice care vizează sistemul achizițiilor publice astfel încât să se ajungă la cunoașterea reală a pieței, a neregulilor în comportamentul autorităților contractante și la atingerii obiectivelor politicii de achiziție publică prin implementarea unor indicatori cheie de performanță (Capitolul 5 al Strategiei – Funcțiile de monitorizare și supervizare ale sistemului de achiziții publice din România).
Proiect Lege privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii