Avocat Florin IRIMIA
Participarea, in calitate de ofertanti distincti, a doua societati care apartin aceluiasi grup, la o procedura de atribuire
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Este posibil ca doua societati care fac parte din acelasi grup sa concureze la o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica? Intrebarea este mai mult decat interesanta, in masura in care se afla la granita intre dreptul concurentei si libera concurenta.
Raspunsul a fost oferit de catre Curtea de Justitie a Comunitatii Europene (CJCE), printr-o decizie din 19 mai 2009 (Assitur Srl c. Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano, cauza C-538/07).
Curtea de justitie de la Luxembourg a firmat ca grupurile de firme pot sa imbrace forme si obiective variabile care nu exclud neaparat ca societatile controlate sa beneficieze de o anumita autonomie in politica lor comerciala si in activitatile economice, in special in materie de participare la procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica. Astfel, in opinia CJCE, raporturile dintre societatile membre ale aceluiasi grup pot fi stabilite prin dispozitii speciale (de ordin contractual, de exemplu), astfel incat sa garanteze atat independenta cat si confidentialitatea in cazul elaborarii unor oferte simultane de participare la o procedura de atribuire.
In acest context, Curtea afirma ca autoritatea contractanta trebuie sa analizeze cu atentie daca raportul de control dintre cele doua societati a exercitat o influenta asupra continutului celor doua oferte. Constatarea unei astfel de influente (indiferent de forma de manifestare) este suficienta pentru excluderea din procedura de atribuire a celor doua societati in cauza.
In schimb, precizeaza CJCE, simpla existenta a unui raport de control intre societatile care fac parte din acelasi grup, sub forma proprietatii sau a detinerii unui numar de voturi, nu este suficienta pentru ca autoritatea contractanta sa excluda automat din procedura de atribuire ofertantii in cauza, fara sa verifica daca un astfel de raport are o incidenta concreta asupra continutului ofertelor de participare.
In practica, aceasta inseamna ca autoritatea publica trebuie sa depuna toate diligentele pentru a verifica daca societatile apartinand aceluiasi grup au avut sau nu posibilitatea sa se influenteze reciproc la intocmirea ofertelor. In caz de suspiciune, autoritatea contractanta va deschide ofertele depuse de catre ofertantii in cauza si va analiza continutul acestora, inainte de a adopta o decizie de respingere sau de admitere a ofertelor.
Aceasta decizie a instantei europene este foarte utila si pentru autoritatile publice din Romania, in masura in care ajuta la interpretarea dispozitiilor art. 46 alin. (2) din OUG nr. 34 conform caruia « Întreprinderile afiliate au dreptul de a participa în cadrul aceleiaşi proceduri de atribuire, dar numai în cazul în care participarea acestora nu este de natură să distorsioneze concurenţa ».
]]>Se mai poate contesta o procedura de atribuire atunci cand au expirat termenele de contestatie ?
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Curtea de Justitie a Comunitatii Europene (CJCE) a reafirmat, intr-o decizie recenta din 21 ianuarie 2010, ca dreptul comunitar al achizitiilor publice este intotdeauna superior dreptului national al statelor membre. Astfel, un ofertant respins dintr-o procedura de atribuire, chiar daca a utilizat sau nu caile nationale de atac, are posibilitatea- daca apreciaza ca legislatia europeana nu a fost respectata, sa sesizeze Comisia europeana pentru ca aceasta sa introduca o actiune in fata CJCE pentru sanctionarea unui stat membru. Iar aceasta posibilitate exista chiar si in situatia in care termenele de contestatie prevazute de dreptul national.
Interesul local nu este suficient pentru a se putea deroga dreptului european al achizitiilor publice
In litigiul care a avut ca parti Comisia europeana si Germania, judecatorul comunitar a reamintit mai intai que tratarea si eliminarea deseurilor este un subiect de interes local, fapt care justifica ca deseurile « sa fie eliminate pe cat posibil cat mai aproape de locul de productie ». Totusi, un astfel de motiv nu poate sustrage o autoritate contractanta de la obligatiile care decurg din aplicarea directivelor europene. Astfel, a retinut CJCE, niciun motiv de oportunitate nu poate justifica lipsa aplicarii unei proceduri de achizitie publica la nivel european. Nu are importanta daca executia contractului de achizitie publica are loc pe plan local, autoritatea contractanta trebuie sa respecte legislatia europeana in materie de atribuire a contractelor de achizitie publica si sa lanseze o procedura de cerere de oferte atunci cand valoarea estimata a contractului depaseste pragul european (fixat de la 1 ianuarie 2010 la 193.000 euro pentru contractele de servicii atribuite de colectivitatile teritoriale).
Comisia Europeana ramane competenta chiar si in situatia in care caile de atac interne sunt inchise
Comisia europeana este gardianul bunei aplicari a tratatelor europene, fiind singura competenta pentru a exercita o actiune in justitie impotriva unui stat membru care nu respecta dreptul comunitar in domeniul achizitiilor publice, chiar si in situatia in care termenele de contestatie au expirat.
Astfel, judecatorul european deschide o ultima cale de atac pentru operatorii economici care doresc sa conteste legalitatea unei proceduri de atribuire a unui contract de achizitie publica. Totusi, aceasta procedura este limitata : Comisia europeana este singura competenta sa decida oportunitatea intentarii unei actiuni in justitie destinata sanctionarii statutului presupus a fi vinovat de incalcarea reglementarilor europene in materie de achizitii publice.
]]>Riscuri asociate procesului de contractare in achizitiile publice
Avocat Adrian CEPARU
Conform studiului publicat de O.E.C.D.[1] in anul 2009, “Integritate in achizitiile publice – Ghid de bune practici de la A la Z”, cele trei faze ale procesului de contractare in achizitiile publice (anuntul intentiei de contractare, contractarea propriu-zisa si executarea contractului) pot fi afectate de o serie de riscuri ce conduc la pierderea echidistantei si corectitudinii in alegerea partenerului contractual de catre institutia/organizatia publica interesata de achizitionarea unor bunuri sau servicii.
In faza de pre-contractare, expertii O.E.C.D. au identificat 4 potentiale riscuri ce pot afecta corectitudinea procesului de achizitie publica:
– lipsa unei evaluari riguroase a nevoilor autoritatii contractante, intocmirea deficitara a planificarii si bugetului aferent procesului de contractare – determinate de interventia unor oficiali guvernamentali de nivel inalt care incearca sa impuna diverse interese particulare sau de existente unor intelegeri informale intre reprezentantii autoritatii contractante si unul dintre candidati ;
– conditii de participare/contractare care un sunt stabilite in mod corect sau concordant cu scopul achizitiei – atat in ceea ce priveste specificatiile tehnice (prin stabilirea unor criterii vagi, nefundamentate pe performante reale sau “croite” pe profilul unuia dintre ofertanti) cat si in ceea ce priveste conditiile de selectie si contractare (nu sunt stabilite in mod corect si riguros sau permit inscrierea unor candidati ce au obtinut in mod fraudulos anumite certificate/atéstate/licente);
– alegerea unei proceduri de achizitie inadecvate scopului economic – determinata atat de folosirea abuziva a unor exceptii legislative (invocarea caracterul de maxima urgenta a achizitiei, caracterului confidential, al drepturilor exclusive sau existentei unor relatii contractuale mai vechi) cat si de inexistenta unei strategii de contractare.
– impunerea unui termen de prezentare a ofertelor care nu este corect corelat cu complexitatea intocmirii unui dosar de participare – fie ca urmare a intentiei de a sprijini oferta unui anume candidat ce a fost deja informat cu privire la criteriile de selectie anterior publicarii acestora, fie ca urmare a unor estimarii gresite cu privire la perioada de timp necesara intocmirii dosarului de prezentare a ofertei (in cazul contractelor care vizeaza achizitia unor bunuri sau servicii complexe).
In faza de contractare, tarile au raportat existenta urmatoarelor 4 riscuri ce afecteaza caracterul transparent si corect al procedurii de achizitie publica:
– nerespectarea caracterului confidential al informatiilor referitoare la strategia de achizitie a autoritatii contractante prin transmiterea catre un singur candidat a datelor referitoare la marjele de negociere si la ofertele prezentate de ceilalti candidati;
– lipsa unei concurente reale intre candidatii selectionati ca urmare a unor intelegeri prealabile intre acestia cu privire la preturile oferite;
– existenta unui conflict de interese ce afecteaza corectitudinea selectie fie ca efect al cointeresarii materiale sau a existentei unor legaturi de rudenie/amicitie intre candidatii selectionati si membrii comisiei de achizitie;
– ingradirea accesului la informatiile cu privire la conditiile contractuale, cu scopul de a descuraja candidatii “neagreati” de membrii comisiei de achizitie sau de alti oficiali de rang inalt.
In ceea ce priveste ultima faza a procesului de achizitie, executarea contractului si plata pretului, expertii O.E.C.D., pe baza raportarilor facute de tarile membre, au identificat urmatoarele riscuri:
– lipsa unei monitorizari riguroase a modului de executare a contractului, din partea autoritatii contractante – ceea ce permite candidatului contractat sa subcontracteze, sa utilizeze materiale sau resurse inferioare calitativ celor prezentate in oferta, sa tergiverseze executarea lucrarilor sau furnizarea bunurilor, toate acestea determinand costuri suplimentare pentru autoritatea contractanta;
– impunerea unor subcontractori sau parteneri alesi in urma unor selectii netransparente – situatii ce conduc la scaderi calitative si cantitative fata de oferta initiala;
– neimplicarea oficialilor guvernamentali de la nivel inalt in monitorizarea executarii contractelor incheiate prin procedura achizitiilor publice, mai ales in ceea ce priveste respectarea termenelor si a criteriilor calitative asumate la semnarea acestora;
– nerespectarea termenelor si conditiilor de plata de catre autoritatea contractanta: plata cu intarziere a facturilor, amanarea onorarii platilor datorate, acceptarea unor facturi referitoare la bunuri sau servicii care nu exista in realitate – conduita care, in final, conduce la dublarea costurilor contractelor incheiate fata de oferta initiala.
Acest studiu realizat de expertii O.E.C.D. a avut la baza raspunsurile furnizate de oficialii guvernamentali din tarile membre, pe baza chestionarul transmis de organizatie, cu scopul identificarii vulnerabilitatilor procesului de achizitie publica, ce determina pierderea caracterului transparent si echidistant al acestui proces de contractare.
Efortul depus de organizatie are ca scop imbunatatirea domeniului achizitiilor publice, considerate un motor al economiei statelor democratice, si anihilarea suspiciunilor publice ce planeaza asupra caracterului transparent si obiectiv al acestei modalitati de contractare.
[1] Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica – organism international ce reuneste reprezentanti guvernamentali a 30 de tari membre.
]]>Procedura contenciosă nu este singura posibilă pentru rezolvarea litigiilor în achiziţiile publice
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de Achizitii Publice
Trebuie să recunoaştem că în România nu exista încă o tendinţă accentuată de rezolvare pe cale amiabilă a diferendelor care se nasc în relaţiile sociale sau de afaceri. O explicaţie a acestui adevăr constă poate în trasătura de caracter a românilor de a fi «iuţi la mânie», ceea ce îi determină apeleze cât mai degrabă la justiţia din «tribunal».
Această predispoziţie de a se adresa direct judecătorilor, înaintea căutării unei soluţii amiabile este observabilă şi în materia atribuirii contractelor de achiziţii publice. Astfel, se remarcă numărul destul de ridicat de litigii care ajung să fie tratate de către consilierii de soluţionare a contestaţiilor sau de către magistraţi, deşi o soluţie amiabilă ar fi fost cu siguranţă posibilă în multe dintre cazuri.
În schimb, în alte state europene, au prioritate soluţiile alternative de rezolvare a litigiilor în domeniul achiziţiilor publice. Un bun exemplu în acest sens îl reprezinţa Franţa, unde există comitete consultative de rezolvare amiabilă a diferendelor referitoare la procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice. Prezentarea succintă a acestor organisme specializate vă va convinge fără îndoială de utilitatea implementării unui mecanism asemănător şi în ţara noastră.
Francezii, ca şi alţi cetăţeni europeni, au învăţat deja că, pentru a stinge un litigiu, procedura contenciosă nu este singura cale posibilă. Astfel, prin Decretul nr. 2001-797 din 3 septembrie 2001, au creat acele comitete consultative care de multe ori ajută la găsirea unei soluţii fără a se recurge la îndelungata şi costisitoarea procedură contenciosă clasică.
Astfel, există un comitet consultativ naţional (competent pentru procedurile de atribuire derulate de către instituţiile centrale ale Statului) şi mai multe comitete regionale (pentru procedurile organizate de autorităţile teritoriale). Conform Codului francez al achiziţiilor publice, aceste comitete au drept misiune să găsească elementele de drept sau de fapt care să conducă la o soluţie amiabilă şi echitabilă. Ele trebuie să acorde un simplu aviz asupra unui litigiu, nefiind instanţe judecătoreştu sau tribunale arbitrale. Totuşi, aceste comitete realizează o activitate complexă în vederea identificării argumentelor care să le permită să se pronunţe în fapt, în drept şi chiar în echitate.
Aceste comitete pot fi sesizate de către oricare dintre părţille în litigiu. Atunci când este vorba de operatorul economic care a încheiat contractul de achiziţie publică cu autoritatea contractantă, acesta trebuie să adreseze în prealabil o plângere la autoritatea contractantă şi să obţină o decizie expresă sau tacită de refuz înainte de a sesiza comitetul competent.
Această sezizare a comitetului consultativ se realizează prin depunerea unui memoriu care expune motivele reclamaţiei şi indică valoarea în litigiu. Memoriul trebuie să fie însoţit de documentele contractuale, de răpunsul reprezentantului autorităţii contractante precum şi de corespondenţa referitoare la diferend.
În momentul în care raportorul, desemnat de către preşedintele comitetului, şi-a prezentat verbal raportul său, autoritatea contractantă şi operatorul economic sunt ascultaţi, ca şi experţii sau alte persoane a căror audiere poate fi utilă. Intervenţia avocaţilor este posbilă însă nu şi obligatorie.
Sesizarea regulamentară a comitetului întrerupe cursul diferitelor termene de prescripţie sau ale căilor de atac până la decizia autorităţii contractante de a urma sau nu avizul comitetului. Operatorul economic trebuie să fie atent la această suspendare căci termenele de recurs vor reîncepe să curgă numai pentru perioada de timp restantă, începând cu decizia explicită a autorităţii contractante sau după expirarea unui termen de 3 luni de la comunicarea avizului emis de comitetul consultativ, ceea ce echivalează cu o decizie tacită de refuz.
Imediat ce comitetul consultativ de reglare amiabilă a diferendelor a emis avizul său, părţile pot decide dacă îl vor accepta având în vedere că este vorba de o simplă recomandare.
Avizul este însă transmis spre informare directorului direcţiei juridice din ministerul finanţelor şi eventual prefectului din regiunea unde are loc litgiul. Autoritatea contractantă dispune, astfel cum am precizat mai sus, de un termen de trei luni pentru a notifica operatorului economic decizia sa de a ţine cont sau nu de avizul comitetului. În niciun caz acest aviz nu este obligatoriu pentru judecătorul care va soluţiona litigiul pe cale judiciară. Totuşi, judecătorul se poate servi de raportul întocmit de către comitetul consultativ pentru a-şi fundamenta soluţia.
Sesizarea comitetului consultativ nu constituie un obstacol pentru introducerea unei cereri la instanţa judecătorească şi nu conduce la suspendarea procesului până la emiterea avizului în cazul în care una dintre părţi doreşte intervenţia imediată a judecătorului pentru a se pronunţa măsuri preventive.
În concluzie, sesizarea acestor comitete consultative de soluţionare amiabilă a litigiilor ar trebui să fie mai larg răspândită, inclusiv în România. Activitatea acestor comitete este apropiată de cea a judecătorilor iar de multe ori hotărârile judecătoreşti merg în aceeaşi direcţie cu avizele consultative.
Astfel, aceste comitete ar permite găsirea unor soluţii juste şi rapide pentru litigiile care privesc materia achiziţiilor publice.
]]>Anularea procedurilor de atribuire de catre Consiliul National de Solutionare Contestatiilor-o masura prea frecventa
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
In ultima perioada am avut ocazia sa lecturam tot mai multe decizii prin care Consiliul National de Solutionare Contestatiilor (CNSC) a dispus anularea procedurilor de atribuire care au facut obiectul unor contestatii. Din fericire, aceasta tendinta nu se datoreaza insa «severitatii» consilierilor de solutionare a contestatiilor. Mai grav, cauza o reprezinta o reglementare deficitara in materie de cai de atac in procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica.
Prin OUG nr. 19/2009 s-au introdus noi prevederi cu privire la contestarea actelor emise de autoritatile contractante. Printre acestea, cea mai putin inspirata pare a fi cea care se refera la momentul suspendarii procedurii de atribuire in cazul depunerii unei contestatii.
Astfel, potrivit art. 277 alin. (3) din OUG nr. 34/2006, primirea unei contestatii pentru care nu s-a luat act de renuntare, suspenda de drept procedura de atribuire incepand cu termenul prevazut la art. 205 alin. (1) din OUG nr. 34/2006. Prin urmare, suspendarea de drept intervine la sfarsitul perioadei de asteptare pe care autoritatea contractanta trebuie sa o respecte de la comunicarea rezultatului procedurii de atribuire si pana la incheierea contractului (6 sau 11 zile, in functie de valoarea contractului).
De la data depunerii contestatiei si pana la suspendare, procedura de atribuire poate continua si autoritatea contractanta are posibilitatea sa adopte masuri de remediere, conform art. 277 alin. (1) din OUG nr. 34/2006.
La o prima vedere, dispozitiile legale sunt destul de coerente : in scopul evitarii blocarii procedurii de atribuire, aceasta nu se suspenda decat inainte de incheierea contractului de achizitie publica iar autoritatea contractanta isi poate indrepta din proprie initiativa anumite erori sesizate prin contestatie. Ca urmare a adoptarii masurilor de remediere, contestatorul isi va retrage contestatia, consiliul va lua act de renuntare si astfel toata lumea va fi impacata.
In practica, lucrurile nu se petrec totusi astfel cum le-a imaginat legiuitorul din birou. Pentru a ilustra cat mai bine ce se intampla in realitate, va propun sa imaginam urmatoarea situatie:
Un operator economic depune contestatie impotriva documentatiei de atribuire prin care critica anumite cerinte minime de calificare care, in opinia sa, sunt restrictive. De buna-credinta, in temeiul art. 277 alin. (1) din OUG nr. 34/2006, autoritatea contractanta isi insuseste o parte din criticile din contestatie pe care le considera intemeiate si decide sa mentina celelalte cerinte contestate. Contestatorul nu considera suficiente masurile de remediere adoptate si nu intelege sa isi retraga contestatia. Procedura de atribuire continua, se depun ofertele de catre operatorii economici interesati, se evalueaza acestea si se desemneaza ofertantul castigator. Se comunica rezultatul procedurii de atribuire, se asteapta implinirea termenului prevazut de art. 205 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 iar in 3 zile de la expirarea acestuia, autoritatea contractanta transmite CNSC dosarul achizitiei publice si punctul de vedere. Intre depunerea contestatiei si momentul in care CNSC incepe sa solutioneze poate trece o buna perioada de timp. La aceasta se mai adauga inca 20 de zile pentru pronuntarea deciziei. In acest moment, sunt posibile 2 solutii : CNSC va respinge contestatia ca fiind nefondata sau o va admite in situatia in care criticile contestatorului apar intemeiate.
Ce masura va pronunta insa Consiliul in cazul admiterii contestatiei care se refera la documentatia de atribuire ? Toata procedura s-a desfasurat in baza unei documentatii care in acest moment apare ca fiind nelegala. Mai mult, oferta contestatorului a fost respinsa tocmai pentru neindeplinirea cerintelor minime de calificare pe care le-a criticat. Procedura a depasit cu mult etapa in care s-a depus contestatia. Nu mai este posibila masura obligarii autoritatii contractante la modificarea documentatiei de atribuire si continuarea procedurii de atribuire, de vreme ce s-au depus si evaluat ofertele. In aceasta situatie, singura solutie posibila o reprezinta anularea intregii proceduri de atribuire. Iar astfel cum spuneam anterior, o astfel de masura se regaseste din ce in ce mai des in deciziile pronuntate de catre CNSC, in special in cazurile in care contestatia s-a referit la documentatia de atribuire.
In aceasta situatie, primeaza respectarea legalitatii in desfasurarea procedurii de atribuire, in detrimentul interesului autoritatii contractante de a realiza cat mai rapid achizitia publica de care are nevoie sau in defavoarea ofertantului declarat castigator care se imagina deja cu contractul «in buzunar».
Observam insa ca efectul obtinut prin masura pronuntata de catre CNSC este absolut contrar scopului vizat de ultimele modificari legislative – fluidizarea procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica. Cunoastem cu totii cat accent s-a pus la cel mai inalt nivel politic pe aceasta nevoie imperativa de a reduce la maxim timpul de derulare a procedurilor de atribuire in scopul atragerii si cheltuirii rapide a fondurilor europene. Din nefericire, astfel cum se intampla si in multe alte domenii, se cunoaste rezultatul dorit insa nu si cea mai buna metoda pentru a-l atinge.
Pentru a reveni la frecventele decizii de anulare pronuntate de catre CNSC, acestea sunt datorate faptului ca, potrivit ultimelor modificari ale OUG nr. 34/2006, suspendarea procedurii de atribuire nu mai intervine de drept decat in momentul in care aceasta este finalizata.
Inainte de intrarea in vigiare a OUG nr. 19/2009, in cazul formularii unei contestatii impotriva documentatiei de atribuire, procedura se suspenda inainte de data depunerii ofertelor. In cazul in care CNSC aprecia contestatia ca intemeiata, era posibila obligarea autoritatii contractante la modificarea documentatiei de atribuire. Dupa comunicarea modificarilor catre operatorii economici, se fixa un nou termen de depunere a ofertelor si se putea continua si finaliza procedura de atribuire.
In prezent, contestatiile care vizeaza documentatia de atribuire nu mai atrag suspendarea procedurii decat ulterior depunerii ofertelor, moment in care este deja prea tarziu. Daca CNSC admite contestatia, apreciind ca documentatia nu a fost legal intocmita, anularea intregii proceduri de atribuire este singura masura posibila care poate fi adoptata. Astfel, o simpla eroare in redactarea documentatiei de atribuire poate sa atraga aceasta extrem de severa masura a anularii. In aceasta situatie, des intalnita in practica, ne intrebam retoric: sunt utile ultimele modificari legislative referitoare la solutionarea contestatiilor? Nu cumva efectele obtinute nu sunt chiar cele scontate?
Dar decat sa raspundem la aceste intrebari, ar fi mai bine sa vedem cum sa evitam anularea procedurilor de atribuire in cazul depunerii unei contestatii impotriva documentatiei de atribuire. In aceasta situatie, cea mai buna solutie o reprezinta adoptarea, de catre autoritatea contractanta, a unor masuri de remediere prin care isi repara din proprie initiativa unele erori sesizate de catre contestator. Este insa nevoie ca aceste masuri sa fie suficiente astfel incat sa determine renuntarea la contestatie sau sa conduca la o solutie de respingere din partea CNSC.
In cazul in care autoritatea contractanta nu este de acord sa adopte respectivele masuri de remediere, exista posibilitatea suspendarii procedurii de atribuire din poprie initiativa si trimiterea documentatiei catre CNSC in vederea solutionarii contestatiei. Din pacate, Consiliul nu agreeaza o astfel de solutie si, de cele mai multe ori, nu se considera sesizat decat in momentul finalizarii procedurii de atribuire.
Din punctul meu de vedere, consider ca, printre masurile de remediere pe care le poate adopta autoritatea contractanta, se afla si cea de suspendare din proprie initiativa a procedurii de atribuire. Niciun text de lege nu-i interzice o astfel de posibilitate.
Faptul ca procedura se suspenda de drept inainte de incheierea contractului nu ar trebui sa reprezinte un impediment pentru CNSC in solutionarea contestatiei, de vreme ce este investit si are la dispozitie documentele necesare transmise de autoritatea contractanta.
Pentru solutionarea unei contestatii care se refera la documentatia de atribuire nu este nicidecum nevoie de documente emise ulterior de catre autoritatea contractanta. Prin urmare, de vreme ce autoritatea contractanta decide sa nu mai continue procedura de atribuire, Consiliul ar trebui sa se pronunte asupra contestatiei si sa decida cu privire la legalitatea documentatiei de atribuire. Astfel, s-ar evita o eventuala anulare a procedurii de atribuire care poate avea consecinte negative deosebit de importante (intarzierea in efectuarea unei achizitii urgente, pierderea fondurilor, etc.).
Am aratat care ar fi solutiile practice pentru evitarea anularii procedurii de atribuire de catre CNSC. Insa, consideram ca cea mai buna cale pentru ca acest lucru sa se intample cat mai rar ar fi revenirea la vechea reglementare in materie de suspendare a procedurii de atribuire. Astfel, in cazul contestatiilor care vizeaza documentatia de atribuire, suspendarea de drept trebuie sa intervina cel mai tarziu inainte de depunerea ofertelor.
Avem speranta ca noile modificari legislative care se anunta (altele ?) vor tine cont de practica intalnita in materie de solutionare a contestatiilor si ca se va urmari diminuarea substantiala a numarului de proceduri de atribuire anulate.
]]>Achizitiile publice si dreptul penal
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de Achizitii pulbice
Latura penala a procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica a fost si ramane foarte putin explorata de catre doctrina juridica. De obicei, in acest domeniu, se vorbeste numai de infractiunile cele mai des intalnite, cum ar fi darea si luarea de mita sau de primirea de foloase necuvenite, infractiuni prevazute de art. 254, 255 si 256 din Codul penal roman.
Inexistenta unor statistici precise privind infractiunile realizate in materie de achizitii publice, absenta unor reglementari specifice domeniului economic si financiar in codul penal, nepublicarea hotararilor judecatoresti sau lipsa de specializare a magistratilor sunt unele dintre motivele inexistentei unui drept penal direct aplicabil achizitiilor publice. De asemenea, formarea relativ lenta a unui contencios penal al achizitiilor publice, ca si dificultatea de a urmari evolutia reglementarilor specifice acestui domeniu, explica de ce nu s-a realizat inca o analiza aprofundata a legaturii dintre dreptul penal si achizitiile publice.
Interventia organelor de cercetare si urmarire penala in procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice exista insa si ea corespunde unor disfunctionalitati importante in raportul dintre «banul public» si dreptul contractelor, precum si unei realitati sociale dominate de cultul banilor.
Fenomenul de «penalizare» (influenta a dreptului penal) a achizitiilor publice corespunde deci unei realitati sociale si juridice care nu poate fi ignorata. Atunci cand nu putem ignora un lucru, este preferabil sa-l intelegem cat mai bine. Prin urmare, se cuvine sa conturam, cat mai precis posibil, aceasta tendinta a dreptului penal de a interveni in materia achizitiilor publice.
Notiunea de «penalizare», evolutiva si polimorfa, acopera realitati diferite si priveste atat acte comise in mod voluntar, intentionat sau fraudulos, cat si acte comise din neglijenta sau imprudenta.
Infractiunile comise in materie de achizitii publice nu se refera numai la procedurile de atribuire a contractelor finantate din banii publici, ci si la executarea acestor contracte.
Pe langa principiile de transparenta, concurenta si neutralitate aplicabile in procedurile de atribuire, trebuie sa fie respectat si principiul prudentei in executarea propriu-zisa a achizitiei publice. Spre exemplu, acest principiu de prudenta trebuie sa determine atat antreprenorul cat si beneficiarul unei lucrari sa fie in mod special atenti in ceea ce priveste respectarea regulilor de securitate si igiena pe santier. In caz contrar, acestia se pot face vinovati de comiterea unor infractiuni din culpa (accidente de munca, de exemplu).
Desi tendinta de penalizare pentru infractiunile comise din culpa se distinge de cea legata de infractiunile de coruptie (comise cu vinovatie) presiunea penala cauzata de consecintele nerespectarii obligatiilor de securitate si prudenta poate fi la fel de mare, cu atat mai mult cu cat aceste consecinte pot fi mai vizibile decat in cazul infractiunilor de coruptie.
Astfel cum am precizat in primele randuri ale acestei analize, antingerile voluntare, intentionate, aduse regulilor aplicabile in materie de achizitii publice, sunt analizate in general din perspectiva infractiunilor de coruptie cel mai des intalnite: darea si luarea de mita, primirea de foloase necuvenite.
Alaturi de aceste infractiuni pot aparea insa si altele, la fel de grave, cum ar fi: abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor si contra intereselor publice, neglijenta in serviciu, conflictul de interese, traficul de influenta, falsul in inscrisuri oficiale sau sub semnatura privata, falsul intelectual, uzul de fals.
Avand in vedere dificultatea calificarii juridice a tendintei de penalizare a domeniului achizitiilor publice, se cuvine sa raspundem la urmatoarea intrebare: care este rolul pe care il joaca penalizarea si care este impactul sau asupra evolutiei dreptului achizitiilor publice si a dreptului administrativ, in general?
Pentru a formula un raspuns cat mai exact acestei intrebari, este indispensabil sa descriem dificultatile si provocarile pe care le intampina judecatorul penal in materie de incalcare a regulilor specifice de atribuire si executare a contractelor de achizitie publica. De asemenea, trebuie relevat rolul de catalizator pe care il joaca penalizarea in acest domeniu. Analiza diferitelor tipuri de infractiuni legate de achizitiile publice arata ca nu exista un arsenal represiv propriu acestui domeniu. Doar sanctionarea severa a infractiunii de primire de foloase necuvenite, specifica achizitiilor efectuate din fonduri publice, joaca un rol preventiv impotriva practicilor de coruptie.
Punerea in practica a mijloacele represive, mai mult sau mai putin specifice, impune cunoasterea aprofundata a legislatiei achizitiilor publice dar si a mijloacelor si metodelor de lucru ale profesionistilor care incearca sa actioneze in «zone» mai putin controlate sau in cele unde accesul «profanilor» este mai dificil.
Pentru a sesiza mai bine atingerile aduse libertatii si egalitatii participantilor la procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice, judecatorii au nevoie de mai multa libertate de apreciere si de puteri mai putin restranse decat cele actuale.
Obiectivul este de a se gasi un echilibru intre eficacitatea si legalitatea procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice, echilibru in baza carui autoritatile contractante vor putea sa garanteze o cat mai buna functionare a concurentei. Credibilitatea represiunii depinde nemijlocit de gradul de autonomie de care dispune magistratul in analiza problemelor de drept administrativ si in cautarea elementelor constitutive ale infractiunilor.
Eforturile judecatorului penal sunt cu atat mai dificile cu cat infractiunile comise in materie de achizitii publice au un caracter foarte tehnic, avand in vedere legislatia foarte complexa.
Diversitatea actiunilor frauduloase are ca punct de plecare o slaba definire a nevoilor care conduce autoritatea contractanta la unele decizii mult prea subiective. Judecatorul va trebui astfel sa transeze intre existenta sau inexistenta unei infractiuni de coruptie, bazandu-se pe analiza nevoilor autoritatii contractante: cu cat nevoile sunt exprimate mai riguros, cu atat vor fi mai putine riscuri sa existe fapte de favorizare a anumitor participanti la procedura de atribuire. Precizia in fixarea nevoilor contribuie de asemenea esential la asigurarea ulterioara a bunei executari a contractului de achizitie publica.
Campul de aplicare a represiunii este de asemenea destul de larg, calitatea persoanelor susceptibile sa aduca atingere regulilor specifice achizitiilor publice fiind foarte diversa. Astfel, represiunea penala nu vizeaza doar autorul sau coautorul infractiunii, dar si toate persoanele care, intr-un mod sau altul (complicitate, tainuire), au comis fapte de coruptie.
Sanctionarea nerespectarii obligatiilor de impartialitate, de probitate si de prudenta are, de altfel, un caracter specific in masura in care nu priveste decat anumiti participanti la procedurile de achizitii publice. In practica, sanctiunile aplicate se refera in general la persoanele fizice susceptibile sa intervina in astfel de proceduri. O schimbare legislativa ar fi astfel necesara in scopul atragerii in fata organelor penale a autoritatilor contractante sau operatorilor economici in calitate de persoane juridice, iar nu numai a conducatorilor acestora.
Penalizarea dreptului achizitiilor publice poate fi privita ca o interventie a judecatorului penal in administratia publica, ca o judecata de valoare asupra comportamentului celor implicati in achizitiile publice.
Intr-adevar, chiar daca autoritatea contractanta se afla in prima linie, ofertantul afectat de comiterea unor fraude nu cauta intotdeauna sa obtina condamnarea persoanei responsabile pentru atribuirea contractului de achizitie publica.
Acesta doreste doar sa stie cine este vinovatul si cum a avut loc frauda. Pentru a raspunde acestor intrabari, magistratul trebuie sa aprecieze in mod concret si detaliat fazele diferite ale procesului decizional, contextul actului fraudulos precum si perimetrul de actiune a autorului infractiunii.
Penalizarea dreptului achizitiilor publice pune fata in fata doua realitati care se ignorau reciproc pana acum: justitia penala si achizitiile publice. In acest moment, cei implicati in derularea procedurilor de achizitie publica se tem ca organele de cercetare si urmarire penala sa nu se indeparteze, in aprecierea eventualelor incalcari are regulilor aplicabile in acest domeniu, de la regulile deja cunoscute in materie de achizitii publice.
Astfel, puterea judecatorului penal de a se pronunta, in locul specialistilor, asupra legalitatii procedurilor de achizitie publica, creeaza un sentiment de nesiguranta. In aceasta situatie, ne putem intreba: este represiunea penala adaptata achizitiilor publice, de vreme ce nu judecatorul penal este cel mai in masura sa aprecieze incalcarea egalitatii participantilor la procedurile de atribuire?
Penalizarea domeniului achizitiilor publice este tributara informatiilor care ajung la cunostinta organelor de urmarire penala. Majoritatea actelor frauduloase legate de infractiunile intalnite in aceasta materie sunt prin definitie consensuale si motivate de un interes mutual. Pe cale de consecinta, organele penale intampina dificultati majore in culegerea de informatii fiabile referitoare la aceste infractiuni.
Infractiunile specifice pot fi astfel descoperite mai degraba de catre organisme specializate cum ar fi Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, Unitatea pentru Coordonarea si Verificarea Achizitiilor Publice, etc., organisme care pot sesiza organele penale abilitate.
Achizitiile publice reprezinta o materie pluridisciplinara care se situeaza la intersectia mai multor domenii: economic, tehnic, juridic. Controalele jurisdictionale care sunt efectuate in aceasta materie trebuie astfel sa acopere toate dimensiunile si implicatiile achizitiilor publice: sanctiunile administrative si financiare (cum ar fi cele aplicate de Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice) sunt destinate institutiilor publice, in timp ce sanctiunile penale lovesc in persoana care se afla la originea actelor infractionale. Scopul care trebuie astfel atins consta in garantarea unei securitati juridice optimale, in masura in care numeroasele controale efectuate micsoreaza posibilitatea infractorilor de a ramane nesanctionati.
In schimb, pluralitatea controalelor provoaca un sentiment de insecuritate juridica in randul profesionistilor care nu mai stiu cum sa se miste in spatiile de libertate restranse acordate de lege. Prin urmare, se cuvine oare sa fie stopata tendinta de penalizare a achizitiilor publice care se afla la originea insecuritatii juridice resimtite de profesionisti?
Raspunsul nostru este mai degraba negativ deoarece controlul exercitat de catre judecatorul penal are o actiune curativa, un rol de catalizator al procedurilor de achizitie publica. Astfel, simpla amenintare a sanctiunilor penale are menirea sa-i descurajeze pe cei care ar fi tentati sa incalce legea.
Penalizarea achizitiilor publice are ca principal efect pozitiv nu sanctiunea pe care o antreneaza, ci mai degraba strategia de prevenire a comportamentelor frauduloase. Penalizarea insoteste si incurajeaza implementarea unor reguli si mecanisme care aduc un plus de transparenta si de eficacitate procedurilor de achizitie publica, ceea ce conduce in mod inerent la modernizarea functionarii autoritatilor contractante si, in general, la «educarea» tuturor celor implicati in domeniul achizitiilor publice.
]]>Despre noi
Dreptul achizitiilor publice are ca scop reglementarea procedurilor de achizitionare de bunuri, servicii sau lucrari de catre autoritatile publice. Aceste proceduri se articuleaza in jurul unor interese economice de anvergura si creeaza situatii juridice complexe. Contractele de achizitii publice sunt acele conventii incheiate intre o entitate publica (Stat, autoritate publica centrala sau locala, institutie publica)- autoritate contractanta- si o persoana juridica publica sau privata- operator economic- avand drept obiect executia de lucrari, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Perfectarea acestor contracte, finantate din fonduri publice, trebuie sa respecte in mod riguros normele legale nationale (O.U.G. nr. 34/2006, H.G. nr. 925/2006, O.U.G. nr. 30/2006, H.G. nr. 921/2011 etc.) cat si cele comunitare in materie de achizitii publice. Societatea noastra de avocati va ofera consultanta de specialitate in acest domeniu relativ nou in Romania, dar de importanta economica cruciala si cu perspective de dezvoltare nebanuite. Astfel, asiguram sprijin juridic profesionist operatorilor economici interesati sa participe la licitatii publice, prin prestarea urmatoarelor servicii: intermedierea relatiilor cu autoritatile contractante, redactarea si negocierea contractelor de asociere cu alti participanti la procedura de achizitie publica, consultanta juridica la intocmirea ofertei de participare, redactarea contestatiilor la documentatia, desfasurarea sau rezultatul procedurii de achizitie publica, asistare si reprezentare in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor precum si in fata Curtilor de Apel competente pentru solutionarea litigiilor in materie de achizitii publice.]]>